Региональное электронное правительство: решение “Ростелекома” внедряют не все

Когда в конце 2010 г. на заседании Совета по региональной информатизации глава Минкомсвязи Игорь Щеголев в весьма категоричной форме посоветовал представителям регионов с максимальным вниманием отнестись к ростелекомовским предложениям в части построения инфраструктуры электронного правительства, казалось, что воспользоваться своим законным правом задействовать собственные или сторонние решения никто не осмелится.

Сейчас, когда до дедлайна организации межведомственного и межуровневого информационного взаимодействия при предоставлении госуслуг (1 июля 2012 г.) осталось несколько месяцев, можно констатировать, что большинство регионов действительно пошли магистральным путем. Однако есть и те, что выбрали другой путь, но им, правда, приходится весьма непросто.

Модель “Ростелекома”

В соответствии с распоряжением Правительства России, “Ростелеком” уже не первый год является единственным исполнителем проекта создания инфраструктуры электронного правительства на федеральном уровне. Основными элементами этой инфраструктуры являются единый портал государственных и муниципальных услуг, система электронного межведомственного взаимодействия (СМЭВ), единая система идентификации и авторизации.

Как сообщает “Ростелеком”, сегодня к СМЭВ подключено 86 федеральных органов исполнительной власти и организаций, зарегистрировано 126 электронных сервисов для межведомственного взаимодействия, интенсивность которого составляет 230 тыс. запросов в сутки.

При создании регионального сегмента электронного правительства субъекты должны обеспечить подключение своих органов власти к СМЭВ федерального уровня, а также межведомственное электронное взаимодействие на уровне региона.

При этом никакие регламенты не заставляют регион использовать то или иное технологическое решение — он его должен выбрать самостоятельно. В соответствии с этим положением вещей “Ростелеком” выработал для добровольного сотрудничества единую унифицированную схему, получившую название инвестиционно-сервисной модели. Компания предлагает пользоваться на местах ее сетями, ЦОДами, порталами, инфоматами, call-центрами и т. д., не инвестируя в их создание, а оплачивая “Ростелекому” аренду — покупая услуги, не вникая в то, как они создаются и обслуживаются.

Впрочем, в какой-то момент оказалось, что свобода выбора у регионов весьма условна. В упоминавшейся выше речи Игорь Щеголев напутствовал руководителей субъектов словами, которые можно было трактовать весьма недвусмысленно: министерство не сможет вам помешать впустую тратить деньги налогоплательщиков на создание собственных систем, но работать у вас ничего не будет (а вот у “Ростелекома” — да). А дальше, дескать, поступайте как знаете.

О том, как именно поступили на местах, сейчас можно судить по элементарной статистике. По данным “Ростелекома”, сегодня решение компании используют уже в 55 регионах страны (из 83 субъектов России). При этом совершенно справедливо указывается, что в оставшиеся сроки (до 1 июля), чтобы не сорвать исполнение 210-ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”, времени на создание, экспертизу и доработку иных решений у подавляющего большинства регионов просто не осталось.

Непокорный Архангельск

В начале ноября минувшего года компания ФОРС разослала информационное сообщение о завершении первой очереди проекта по созданию регионального сегмента электронного правительства Архангельской области и запуске информационной системы (на промышленной платформе Oracle) в опытную эксплуатацию.

Указывалось, что проект стартовал в ноябре 2010 г. (заметим, уже после памятной речи министра). К концу декабря было завершено техническое проектирование и разработан прототип решения. За первые шесть месяцев 2011 г. был выполнен комплекс работ по рабочему проектированию системы, настройке, адаптации и подготовке ее к вводу в опытную эксплуатацию. Были завершены работы по интеграции существующего регионального реестра государственных и муниципальных услуг Архангельской области с технологической базой портала, по установке общесистемного, специального и базового ПО и настройке пяти приоритетных услуг для оказания их в электронном виде. Приемо-сдаточные испытания проводились в соответствии с утвержденной программой и методикой испытаний. Все задействованные в проекте со стороны заказчика специалисты прошли обучение работе с системой.

Отдельно подчеркивалось, что информационная система была разработана на основе собственного специализированного отраслевого решения ФОРС, запатентованного и зарегистрированного уполномоченными государственными органами. В программном продукте были использованы принципы сервисно-ориентированной архитектуры, когда все запросы и информационные потоки между поставщиками и потребителями веб-сервисов осуществляются в формате XML через центральную интеграционную шину — региональную СМЭВ.

Также сообщалось о начале активной фазы опытной эксплуатации системы и скором завершении формирования и согласования пакета нормативных правовых и иных регламентирующих документов.

Ознакомившись с данной информацией, мы решили на всякий случай уточнить, не является ли ФОРС каким-либо подрядчиком “Ростелекома”, однако, по словам руководителя направления целевых программ департамента работы с госсектором ФОРСа Андрея Бурина, в рамках данного проекта у компании не было никаких формализованных отношений с телекоммуникационным гигантом. Руководствуясь положением о единой СМЭВ, Архангельская область приняла решение развивать соответствующую инфраструктуру электронного правительства региона самостоятельно, выбрав платформу ФОРС.

После такого ответа мы направили запрос в Архангельск, поинтересовавшись, почему, несмотря на своеобразное давление со стороны Минкомсвязи (если оно, конечно, ощущается), область решила развивать электронное правительство самостоятельно (усилиями подрядчика ФОРС), не соблазнившись ростелекомовским решением.

Развернутый ответ пришел от директора департамента ИТ администрации губернатора и правительства Архангельской области Игоря Иванова. По его словам, прежде чем что-либо внедрять в соответствии с разработанной концепцией и техническим заданием, в департаменте наряду с решением ФОРС предварительно ознакомились с предложениями “Ростелекома”, “Систематики”, “Армады” и рассмотрели опыт эстонских коллег (проект X-road).

“Ростелеком”, сообщил г-н Иванов, не сумел доказать, что его инвестиционно-сервисная модель является оптимальным решением с точки зрения технологий, безопасности, стоимости создания, владения и дальнейшего развития информационного общества в регионе. Решение “Ростелекома”, подчеркнул он, было очевидно дорогим, о чем свидетельствует базовый расчет: региональных услуг — 220, муниципальных — 70, стоимость перевода одной услуги — 340 тыс. руб., общая стоимость — 98,6 млн. (Кроме того, в соответствии со стратегией построения информационного общества региона в дальнейшем в области станет возможным перевод в электронный вид любых других бизнес-услуг (таких, например, как заказ билета в кинотеатр); будут разработаны и опубликованы стандарты подключения к единому информационному пространству региона; все заинтересованные организации получат возможность, доработав свои информационные системы, войти в это пространство — в общем, речь еще не менее чем о 1000 услугах.) При этом, как отметил г-н Иванов, созданная за упомянутые деньги инфраструктура оставалась бы в собственности “Ростелекома”, а области пришлось бы платить аренду 15—17 млн. руб. в год.

По уверению г-на Иванова, внедренное в итоге базовое решение обошлось в разы дешевле. При этом система принадлежит региону, и услуги область переводит самостоятельно со скоростью 15 сервисов в месяц. То есть, по сути, на базе государственного учреждения был создан региональный интегратор — проектный офис, который не только берет на себя основную часть работ при внедрении информационных систем, но и все компетенции максимально аккумулирует в регионе.

По словам г-на Иванова, в начале мая 2011 г. решением его департамента была организована рабочая группа с участием “Ростелекома”, на заседании которой было продемонстрировано созданное решение. На примере услуги по предоставлению субсидий ЖКХ была продемонстрирована работа портала госуслуг, системы исполнения регламентов, СМЭВ, и экспертами “Ростелекома” было подтверждено, что созданное решение полностью закрывает потребности региона. Кроме того, в конце года с “Ростелекомом” было подписано соглашение, предусматривающее сотрудничество в вопросах построения инфраструктуры доступа к порталу госуслуг и подключения к единой СМЭВ, но оставившее за рамками непосредственно региональный сегмент электронного правительства.

Необходимо отметить, что конкретную стоимость внедряемого решения г-н Иванов уточнить отказался, сославшись на то, что об этом говорить пока рано — полностью работы по проекту еще не завершены, хотя уже сейчас можно сказать, что его стоимость будет ниже стоимости аналогичных решений других регионов, а гибкий подход подрядчика позволил дополнительно оптимизировать проект путем эффективного вовлечения в него местных специалистов.

Комментарии “Ростелекома”

Реакции “Ростелекома” на архангельские заявления пришлось ждать долго. В пресс-службе компании сначала сообщили, что тестирование регионального сегмента на самом деле еще не закончено и продлится до 15 декабря. По истечении этого срока стало ясно, что мытарства своенравного региона далеки от завершения, однако накануне нового года компания все же дала свои комментарии. За исключением некоторых сокращений ответ выглядит следующим образом.

Решение “Ростелекома” является законченным комплексом услуг, объединяющим как инфраструктурные решения, так и собственно перевод услуг в электронный вид. Оно позволяет максимально быстро начать предоставление госуслуг в электронном виде “с нуля”. В данном случае правительство Архангельской области, не называя стоимость приобретения прав на систему, утверждает, что базовое решение, которое они внедрили, обошлось им “в разы дешевле”.

При этом совершенно неясно, что имеется в виду под “базовым решением”, а также неясно, учтены ли затраты на его эксплуатацию, на оплату выполнения функций операторов систем, на работы по интеграции решения с другими компонентами инфраструктуры федерального уровня. В их расчетах также нет информации о затратах на транспортную и вычислительную инфраструктуру. Учитывая все вышесказанное, оценить адекватность оценок “дешевле — дороже” не представляется возможным.

Кроме того, в настоящее время по заданию Минкомсвязи техническое решение Архангельской области проходит экспертизу на соответствие требованиям, предъявляемым к региональным СМЭВ электронного правительства. Первый этап экспертизы уже завершен. Он выявил ряд несоответствий, по уточнению которых (а возможно, и исправлению) ведется рабочее взаимодействие с областью. Оценить эффективность решения будет возможно только по итогам проведения полной экспертизы.

Таким образом, если оценивать стоимость необходимой инфраструктуры, стоимость внедрения и стоимость владения созданным решением с учетом всех последующих накладных расходов, то нельзя исключить, что даже в Архангельской области решение “Ростелекома” в конечно итоге окажется более выгодным, ведь оно как раз учитывает все затраты по обозначенным выше пунктам, позволяет справиться с поставленными задачами в условиях сжатых сроков, полностью интегрировав региональный сегмент в единую систему электронного правительства страны.

В ответе компании также указывалось, что “Ростелеком” не стремится занять место региональных разработчиков, а старается создать условия для максимально быстрой реализации данного проекта как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Есть примеры, когда региональное межведомственное взаимодействие осуществляется на базе решения “Ростелекома”, но при этом часть функций регионального электронного правительства выполняется с учетом разработок местных компаний. Более того, если в регионе уже стартовали проекты на основе собственных разработок, то “Ростелеком” приветствует такие начинания и готов предложить свои услуги по продвижению лучших из них для реализации в других частях страны.

Заключение

В принципе мы могли обойтись и без этого формального подраздела — вы все уже сами прочли и можете сделать собственные выводы. Тем не менее хотелось бы добавить, что мы продолжим наблюдать за развитием ситуации в Архангельской области и за тем, не найдется ли у нее последователей.

Как нам всем понятно, если мы о таких последователях не услышим в самое ближайшее время, то, видимо, учитывая близость даты 1 июля, не услышим о них уже никогда.