СМЭВ: ход реализации на уровне регионов

Как известно, в октябре прошлого года стартовал государственный проект федерального масштаба по созданию единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Проект в хорошем смысле амбициозный — в случае его полноценной реализации будет создана единая государственная система по приему и обработке электронных заявлений граждан на оказание им государственных услуг, причем с целью оперативного оказания услуги ведомства будут обмениваться имеющимися данными, что избавит граждан от сбора и представления дополнительных документов. Таким образом, СМЭВ должна вывести взаимоотношения российских граждан и государства на качественно новый уровень эффективности. Разумеется, столь масштабные и инновационные для российского государства проекты невозможно реализовать без накладок и проблем, и наиболее актуальная из них сегодня — жесткие сроки.

“Задумка, безусловно, хороша. Всем надоели бесконечные очереди при оформлении заявлений или получении документов, — комментирует ход реализации проекта Павел Бурка, бизнес-аналитик компании DIRECTUM. — Но девять месяцев на реализацию проекта такого масштаба — это очень немного. И регионы уже начинают паниковать в преддверии 1 июля 2012 г.”

Жесткие сроки — не единственная проблема проекта. Коммерческие компании-исполнители, участвующие в его реализации, отмечают, что продумана лишь архитектура верхней части айсберга системы — в сфере взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) с региональными (РОИВ), а ниже, на уровне регионов, царит неопределенность.

“ФОИВ определили для себя, в каком формате хотели бы получать запросы от РОИВ и в каком формате будут выдавать информацию, — констатирует Павел Бурка. — Регионам же порой приходится изобретать велосипед, разрабатывая взаимодействие на региональном уровне. В результате разработчики столкнулись с огромным количеством сложностей, неописанных ситуаций и нерешенных архитектурных задач”.

Серьезной проблемой является и недостаточно оперативное реагирование специалистов центра поддержки проекта, а также его слабая методическая подготовка.

“Время реакции службы поддержки СМЭВ составляет от пяти до десяти рабочих дней в зависимости от возникшего вопроса, что приводит к длительным задержкам в процессе разработки, — замечает Павел Бурка. — Кроме того, существует несколько версий методических рекомендаций по разработке сервисов. Отсутствие единого формата взаимодействия тоже значительно осложняет разработку”.

Специалистам, имеющим прямое отношение к реализации проекта на уровне регионов, уже сегодня очевидно, что проблемы будут и после успешного запуска проекта — при обработке электронного заявления на оказание услуги, когда оно попадает на стол к ответственному служащему. Например, в том, что касается получения недостающей информации. Но это проблемы рабочего характера, которые разрешаться будут в рабочем порядке и по-новому.

“Как известно, с 1 июля 2012 г. орган исполнительной власти не вправе требовать от заявителя определенный набор документов, но это не означает, что он вообще не должен получать недостающую информацию. — поясняет ситуацию Павел Бурка. — Теперь эту информацию необходимо получать посредством системы межведомственного электронного взаимодействия СМЭВ. Специалист, видя, что ему не хватает данных для предоставления услуги, запрашивает всю недостающую информацию через СМЭВ у соответствующего сервиса, который может работать как в синхронном режиме, сразу представляя ответ на запрос, так и в асинхронном, принимая запрос на обработку. После обработки запроса на стороне сервиса ответ возвращается специалисту, отправившему запрос, который в свою очередь на основе полученных данных представляет ответ заявителю при личном приеме либо публикуя информацию на сайте государственных услуг в личном кабинете пользователя”.

Проект СМЭВ амбициозен еще и потому, что в единую систему планируется объединить органы власти не только регионального, но и муниципального уровня. Это, безусловно, добавляет проблем исполнителям проектов — и технических, и организационных, ведь в обработке государственных и муниципальных услуг есть существенные различия, связанные в первую очередь с масштабированием муниципальных услуг. Государственные услуги в большинстве своем оказываются в одном органе государственной власти (ситуация, когда у органа государственной власти есть территориальные органы по муниципальным образованиям субъекта РФ, встречается редко). Таким образом, имеется единый административный регламент оказания государственной услуги, и вопрос ее тиражирования основывается только на создании нужного количества рабочих мест. В случае с оказанием услуг муниципальным органом власти ситуация иная.

“При обработке любой муниципальной услуги возникает следующий вопрос: какой из множества административных регламентов по данной муниципальной услуге считать правильным, чтобы на основе его разработать электронный регламент? — комментирует ситуацию Александр Жуйков, бизнес-аналитик DIRECTUM. — Каждое муниципальное образование утверждает свой административный регламент, основываясь на структуре своих подразделений, оказывающих услугу. А поскольку эти структуры различны в каждом муниципальном образовании, то и содержание работ по оказанию услуги в каждом случае различается”.

Любая система живет, развивается: может меняться количество и состав услуг, граждане в процессе использования системы для обращений могут выявлять скрытые недоработки. Уже сегодня специалистам нужно задумываться и об этом: как сопровождать систему, какие настройки оставить за собой, какие — за пользователями, насколько допустима индивидуальная настройка каждого рабочего места чиновника.

“Консультанту, который занимается внедрением системы, всегда нужна обратная связь, связь с теми, кто напрямую работает с гражданами и их обращениями, — говорит Ксения Тратканова, специалист по внедрению компании DIRECTUM. — Когда эта обратная связь работает, постоянно готовятся и актуальные технические задания на развитие системы, на разработку нового функционала. Но ситуация, чтобы отдельный чиновник настраивал систему, как правило, не допускается. Объясняется это многими аспектами, и один из них — человеческий фактор. В данном случае настройка должна производиться для всех сотрудников, а не для одного отдельно взятого. Настройка системы одним сотрудником может привести к недовольству других пользователей или неудобству работы. Все-таки здесь чаще работает схема “запрос от чиновника — рассмотрение руководством — проектирование общей концепции — реализация»”.

Многие специалисты сетуют на недостаточную развитость российского ИТ-рынка, которая проявляется, в частности, в дефиците квалифицированных кадров и низкой пользовательской квалификации сотрудников коммерческих компаний и госпредприятий. Безусловно, с этой проблемой сталкиваются и компании, работающие на реализацию проекта СМЭВ, но их опыт показывает, что проблема стоит уже не так остро, как раньше.

“Не сказала бы, что квалификация госслужащих — действительно острая проблема. Рядовые пользователи работать начинают быстро и вполне успешно, а консультанты на этапе внедрения оказывают методическую и организационную поддержку, помогают освоить новую схему работы наиболее быстро и безболезненно, — констатирует Ксения Тратканова. — Конечно, бывают случаи, когда к работе подключаются отдельные специалисты, работа которых ранее не была связана с компьютером. Им, безусловно, приходится учиться и привыкать работать по-новому. С такими сотрудниками мы работаем очень тесно: разрабатываем индивидуальные пошаговые инструкции, даем личные консультации, причём чаще, чем остальным пользователям. Благодаря такому персональному подходу мы получаем гарантированный эффект: через пару дней пользователи запоминают алгоритм работы и готовы изучать что-то новое”.

Работа “на земле”, с рядовыми пользователями, важна, но успех любого проекта во многом определяется степенью участия в нем высшего руководства и пониманием необходимости менять свой собственный стиль работы с традиционного, бумажного на современный, электронный.

“Работа с высшим руководством (руководителями министерств, отделов и т. д.) также требует особого внимания: многие, ссылаясь на занятость, зачастую не осваивают новый функционал и работают по старинке, в бумажном виде. — признает Ксения Тратканова. — Вариант работы руководства, при котором личный секретарь руководителя получает документы в электронном виде, распечатывает их и несет своему руководителю на рассмотрение, создает узкое место в системе и заметно тормозит как процесс внедрения, так и процесс предоставления услуг гражданам в целом. Для таких пользователей мы предлагаем нестандартные решения с упрощенной схемой работы, например рабочее место руководителя на планшете iPad. Но и это не всегда получается: к сожалению, некоторые руководители продолжают работать только в бумаге”.

И все-таки ключевой момент — это, наверное, достаточная квалификация самих граждан, их ментальная готовность к электронному формату взаимодействия с госструктурами, муниципальными органами. И актуальность данной проблемы снимется только целенаправленной пропагандой нового формата взаимодействия и действительной эффективностью новой системы.

“Новый формат взаимодействия больше пришелся по вкусу молодому и “продвинутому” поколению граждан, которые привыкли “жить у монитора”, — говорит Ксения Тратканова. — Граждане преклонного возраста такую схему взаимодействия не осваивают. Связано это, во-первых, со сложностью общения с компьютером, а во-вторых, с привычкой: формат взаимодействия, не требующий личного присутствия, стояния в очередях, кажется пожилым людям непроверенным”.

Один из примеров реализованного на уровне региона проекта в рамках СМЭВ — построение электронного правительства Удмуртской республики на базе решений компании DIRECTUM. Проект по переводу государственных услуг в электронный вид включал в себя, в частности, анализ порядка тридцати первоочередных услуг и разработку проектных решений по каждой из них, настройку журналов регистрации заявлений при предоставлении госуслуг и мониторинг их предоставления, выработку форм отчетности для контроля исполнения электронного регламента предоставления госуслуг в электронном виде, реализацию веб-сервиса, обучение госслужащих. Система предоставления электронных государственных услуг работает следующим образом. Сначала гражданин или организация авторизуется на специальном портале и формирует заявку на предоставление услуги, которая через СМЭВ передается госслужащему. Чиновник получает заявку, проверяет ее корректность, далее услуга автоматически передается в ответственное ведомство. В случае необходимости получения справок, документов или сведений из других органов власти и местного самоуправления Удмуртской Республики, а также из ФОИВ чиновник формирует запросы и получает на них ответы. Гражданин (или организация) может отслеживать ход рассмотрения своей заявки через портал госуслуг, куда передаются актуальные статусы. По итогу предоставления услуги гражданин получает уведомление о факте предоставления услуги либо приглашение за получением результата. В число реализованных в рамках этого проекта электронных услуг вошли такие услуги, как прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства и перепланировки жилого помещения, постановка граждан на учет в качестве нуждающихся в жилье, выдача справок о государственной регистрации заключения брака.

Системы документооборота, уже реализованные во многих министерствах и ведомствах и даже на уровне некоторых муниципальных образований, по всей видимости, являются основой будущей СМЭВ. Вместе с тем российский документооборот остается специфическим, и специалисты знают это очень хорошо. В частности, в России по-прежнему распространена практика регистрации приказа задним числом (и первый вопрос, который задается разработчикам при внедрении СЭД, нередко связан именно с этим моментом), остаются в обороте и бумажные документы — параллельно с электронными. Специалисты компаний-исполнителей отдают себе в этом отчет и воспринимают ситуацию как вполне естественную.

“В большинстве государственных структур документооборот в каком-то виде уже автоматизирован. Где-то автоматизация коснулась только регистрации документов и исполнения резолюций, а где-то речь идет уже о построении бизнес-процессов, — оценивает ситуацию Ксения Тратканова. — Вместе с тем от бумажных журналов регистрации и копий бумажных документов госсектор до конца еще долго не сможет избавиться: уж слишком велика сила привычки”.

СПЕЦПРОЕКТ КОМПАНИИ DIRECTUM