Государство и СЭД: промежуточные итоги в момент “пересменки”

Последние три-четыре года, говоря о текущем этапе развития российского рынка систем электронного документооборота (СЭД), эксперты среди его главных особенностей неизменно называли растущую роль государства как один из основных факторов данного процесса. При этом имелось в виду повышение активности государства в качестве потребителя ИТ, с одной стороны, и регулятора рынка — с другой. Проявлялась такая активность в виде утверждения правительственных программ (“Информационное общество”, переход к безбумажного документообороту, к использованию СПО и т. д.), реализации ряда проектов (МЭДО, СМЭВ, электронные госуслуги) и принятия некоторых нормативных требований (например, “Требований к СЭД федеральных органов исполнительной власти”).

Наверное, именно сейчас, в момент очередной смены в высшем эшелоне руководства страны, было бы полезно оценить итоги этой активности и результаты ее влияния на рынок СЭД в целом, попробовать спрогнозировать перспективы развития процесса, понять возможности отрасли по влиянию на него. Для этого мы обратились к экспертам из числа ведущих российских поставщиков СЭД-решений.

Общая оценка влияния активности государства

Роль государства (имеются в виду властные структуры страны и ее административный аппарат управления) в России очень велика, в том числе в плане его прямого присутствия в экономике страны. Помимо обычных для рыночной системы ролей главного регулятора и крупнейшего потребителя у нас государство, в значительной степени через подведомственные структуры, берет на себя еще и функции ИТ-поставщика (разработчика, внедренца и пр.). Учитывая это, хотелось бы понять, как СЭД-вендоры оценивают влияние государства на развитие российского рынка СЭД в последние годы. В том числе насколько ожидания двух-трёхлетней давности совпадают с полученными сегодня результатами.

“Мы склонны оценивать усилия государства в этом направлении как умеренно позитивные, причём в меньшей степени как регулятора и в большей — как потребителя. Основным завоеванием в области регулирования стал выпуск очередной версии Закона об электронной подписи”, подготовка законодательной базы для электронного обмена счетами-фактурами и формирование ГОСТа на формат передачи электронных документов. Уже трех этих действий достаточно, чтобы придать мощное ускорение развитию электронного кросс-организационного документооборота. Конечно, можно было бы ожидать и более системных и продуманных действий, например, категорически не хватает законодательной базы, формирующей нормативные требования к хранению электронных документов, собственно закона об электронном документе, подзаконных актов по практике использования электронных документов и т. д., но и то, что сделано, уже обеспечивает определенные революционные сдвиги. Еще более убедительно выглядят сдвиги в области практики использования электронных документов, прежде всего это касается МЭДО и СМЭВ, где прогресс еще более ощутим. Безусловно, два-три года назад, экстраполируя прошлый опыт государства в этой области, мы были настроены значительно более пессимистично”, — отметил президент компании “ДоксВижн” Владимир Андреев.

Директор по корпоративным проектам компании “ABBYY Россия” Дмитрий Шушкин согласен с тем, что в последнее время государство уделяет серьёзное внимание переходу госорганов на электронный документооборот. Причем это касается как обмена данными внутри госструктур и между ними, так и их взаимодействия с гражданами и негосударственными организациями. “С точки зрения охвата наши ожидания в целом оправдываются, но они не оправдываются пока в том, что касается скорости внедрения, — говорит он. — Государственная машина буксует, она неповоротлива, процессы меняются и автоматизируются очень медленно и неохотно. Однако общий тренд правильный, и это сильно ощущается при общении с госзаказчиками”.

По мнению ИТ-аналитика компании DIRECTUM Сергея Бушмелева, в связи с усилиями и инициативой руководства страны по оптимизации межведомственного взаимодействия с целью улучшения качества оказываемых госуслуг государственные органы заметно усилили спрос на СЭД-решения: “Можно сказать, что в последнее время этот скачок спроса был катализатором развития СЭД-рынка как в количественном, так и в качественном аспекте. Что же касается роли государства как регулятора, то пока оно придерживается правила “золотой середины”, регулируя только те моменты, которые важны с точки зрения информационной безопасности и интероперабельности, не влезая в частную сферу без необходимости”. При этом нормативная активность правительства в основном нацелена на подведомственные ему федеральные органы, что позволяет бизнесу внедрять СЭД на свой страх и риск, самостоятельно определяя, что ему нужно.

Руководитель департамента по работе с государственными организациями и учреждениями IBM в России и СНГ Александр Аникин, подчеркивая, что государство является одним из основных потребителей СЭД, говорит, что СЭД проникли во все сферы управления государством и в этом видны революционные изменения. Вместе с тем заметны очевидные успехи в создании и внедрении таких систем в повседневную жизнь, подтверждением чему служит пример портала государственных услуг, который по сути тоже является СЭД между гражданами и государством.

“Несомненно, ключевые задачи контроля за деятельностью федеральных органов, за движением бюджетных средств не потеряли актуальности и постепенно решаются с помощью СЭД. Но это узкоспециализированная задача, которая стимулирует рынок СЭД, адаптированный для госорганов, — рассуждает заместитель генерального директора компании “АстроСофт” Ольга Яковенко. — В сложнейшую задачу автоматизации деятельности на всех уровнях управления государством вовлечены не только федеральные и муниципальные структуры. Потребителями и поставщиками информации для такой системы являются также и рядовые граждане, и бизнес во всем его многообразии. Еще два-три года назад мы ожидали равномерного распределения интересов. Но задача оказалась слишком сложной. К счастью, начали с головы. Создать единое информационное пространство во всех госорганах — первоочередная задача, и её решают. Выбраны программные средства, разработана архитектура, идёт внедрение. Но это хорошо законодательно управляемый процесс, в котором участвуют крупные игроки рынка СЭД. А вот среда для граждан и организаций пока разработана и внедрена в минимальной степени. Понятно, что технологии, используемые на верхнем уровне управления, не всегда применимы в этой среде. Другие финансовые возможности, другая квалификация людей, особенно в глубинке, а главное, слишком велико количество разнообразных операций, которые должны быть реализованы. На мой взгляд, как раз здесь не хватает игроков рынка СЭД среднего уровня, с их опытом, мобильностью и гибкостью”.

“Сегодня у нас экономика в большой мере государственная”, —констатирует председатель совета директоров группы компаний “Системы и Проекты” Елена Мамышева. Она отмечает, что сейчас уже не нужно убеждать чиновников в преимуществах использования ИТ. Многие субъекты федерации (в том числе Москва) приняли волевое решение о полном переходе на внутриведомственный и межведомственный безбумажный документооборот. Очень большое влияние на развитие рынка СЭД в части востребованности высокотехнологичных решений оказывает внедрение в государственную и муниципальную деятельность административных регламентов исполнения функций и оказания услуг (что с точки зрения стандартизации управления называется процессным подходом). По мнению Елены Мамышевой, прогресс опережает ожидания: “С одной стороны, это предсказуемо, но с другой — всегда неожиданно и захватывающе! И постоянно ловишь себя на мысли, что ты уже живешь в том самом будущем, о котором совсем недавно только мечтал”.

Главный инженер компании “Мотивэа” Сергей Зиньков настроен менее оптимистично: “Государство как регулятор занимает недостаточно последовательную позицию. Выходящие новые регламенты и требования часто конфликтуют. Это говорит о том, что хотя общее понимание конечной цели есть, однако способы её достижения по-прежнему не ясны. От государства как раньше, так и сейчас ожидается более активная позиция, выражающаяся не только в выпуске противоречащих друг другу документов, но и в создании комплексных и в то же время простых и прозрачных стандартов, методологий и протоколов. Если же говорить о государстве как о потребителе, то здесь от него ожидается готовность к переосмыслению многих бумажных процессов, которые сейчас просто напрямую переносятся в различные системы. В итоге мы имеем дело с простым копированием методик, давно уже разработанных для бумажного документооборота, с их избыточностью и громоздкостью”.

“Пока активность государства сказывается только на рынке СЭД для госсектора, на рынок в целом государственные инициативы существенного влияния не оказывают” — таково мнение заместителя генерального директора компании “ИнтерТраст” по развитию бизнеса Вадима Ипатова. Правда, при этом он не исключает, что по мере развития электронных услуг, которые государство оказывает бизнесу, сложится электронное взаимодействие G2B, что должно оказать позитивное влияние на рынок СЭД и открыть для него новые, пока не востребованные возможности. Что касается рынка СЭД для госсектора, то здесь, по его убеждению, стараниями государства создана искусственная монополия в лице Ростелекома, и как именно эта монополия повлияет на эффективность деятельности государства или сколько она продержится, покажет время.

Архитектор решений компании “Логика бизнеса 2.0” Олег Бейлезон уверен, что как потребитель государство, несомненно, дало разработчикам и внедренцам СЭД прекрасную возможность реализовать проекты большого масштаба, обеспечить технологический и финансовый рост отрасли. Как регулятор оно добавило в эти проекты пикантности постоянной коррекцией требований и постановок задач на законодательном уровне. Говоря о том, что в целом большой и сложный рынок лучше, чем маленький и простой, эксперт оценивает активность государства как позитивную для рынка. Правда, далее он отмечает, что влияние государства как основного заказчика сузило вектор развития СЭД, во многом именно поэтому некоторые направления, перспективные на мировом рынке (социализация контента, Enterprise 2.0), слабо развивались в России, потому что государству такой функционал был просто не нужен. Сейчас отечественной индустрии СЭД/ECM предстоит наверстывать упущенное, к чему она уже приступила.

“Реализация программ построения электронного правительства, информационного общества, а теперь ещё и открытого правительства неизбежно усиливает активность государства и как потребителя, и как регулятора, что, в общем-то, и ожидалось”, — считает ведущий эксперт по управлению документацией компании “Электронные Офисные Системы” Наталья Храмцовская.

Как проходит переход на безбумажные технологии?

По мнению Ольги Яковенко, госаппарат перейдёт на безбумажные технологии довольно быстро. Это вопрос организационный, директивный, подкреплённый соответствующими бюджетами, определены все составляющие этого проекта, маховик раскручен. “А вот со страной в целом намного сложнее, — отмечает она. — Главной проблемой является высочайшая потребность в адаптации нормативной базы, в разработке новых законов и регламентов. Это сложно сделать, пока не будут отлажены автоматизированные процессы на верхнем уровне. Чтобы запустить систему глобально, во всей стране требуется огромное количество ИТ-ресурсов, максимально приближенных к регионам. Встаёт вопрос подготовки кадров или аутсорсинга, нужно решить, что для государства выгоднее. И, несомненно, необходимо консультирование граждан и организаций, а также продвижение электронных госуслуг”.

Елена Мамышева и в этом вопросе проявляет оптимизм: “Технологии развиваются очень быстро. Скоро все будет в радиометках, штрихкодах, с электронными подписями и штампами времени, с GPS-маячками и иными аналогичными технологиями. В качестве примера можно привести электронные книги. Долго велась дискуссия, удобно это или неудобно. Потом пошло лавинообразное преобразование рынка — бумажные книги стали в массовом порядке уступать место электронным. Так что переход неизбежен, неотвратим и произойдет в самые кратчайшие сроки. И разговоры о принятии — непринятии электронных документов в нотариате уйдут в прошлое. Все это будет по факту и очень скоро”.

Александр Аникин также уверен, что альтернативы переходу на электронные технологии документооборота не существует. Общий вектор развития страны направлен в сторону внедрения инноваций и повышения производительности труда. Электронный документооборот является одним из возможных и наиболее понятных инструментов повышения этой производительности. Причем в государственном аппарате, где документ является результатом коллективного труда, повышение эффективности может быть очень значительным.

Владимир Андреев считает, что главным достижением в данном вопросе является то, что заложены основы для реального практического применения практик электронного документооборота в области государственной деятельности как в общеадминистративном контуре (МЭДО ФСО), так и в области автоматизации регламентов государственных услуг (СМЭВ и портал госуслуг). Но то, что уже реализовано, — это, безусловно, лишь небольшая часть того, что хотелось бы видеть. И все же главное, на его взгляд, состоит в том, что созданы технологические основы. Правда, государство пока лучше справляется с задачей собственной автоматизации, нежели с функцией формирования нормативной базы. Однако, как показывает опыт, одно двигает другое, и по мере развития означенных проектов, а возможно, и их интеграции накопленные практики можно будет использовать и в других прикладных задачах.

Направление перехода госаппарата на безбумажные технологии обозначено и неоднократно подтверждено высшими должностными лицами государства. Этот аргумент приводит Олег Бейлезон, напоминая, что на 2012-й есть определенные обязательства в этом отношении, поэтому процесс продолжится, несмотря на трудности (как объективные, так и довольно курьезные), которые порой возникают на этом пути. Что же касается коммерческих структур, то в своей внутренней деятельности они уже давно и активно оцифровывают информацию, а в общении с госорганами ограничены в основном неготовностью самих госорганов осуществлять информационный обмен в электронном виде. Но и здесь, отмечает эксперт, изменения к лучшему очевидны: уже многие федеральные ведомства активно развивают соответствующие технологии.

“Безбумажные технологии — не более чем неудачный популистский слоган, который, к сожалению, всерьёз воспринимается некоторыми ИТ-специалистами”, — уверена Наталья Храмцовская. Она считает, что на самом деле речь идёт о переходе с бумажных технологий на совместное использование бумажных и электронных и о переводе основной массы документов (главным образом короткого срока хранения) в электронный вид. Перспективы здесь хорошие, поскольку революционные реформы российского права, проводившиеся в течение последних двух лет, позволили убрать основные правовые препятствия для широкого использования электронных документов. Что очень важно, сохраняется внимание к этому вопросу со стороны высшего руководства страны. Уже допускаются электронные счета-фактуры, а на подходе и электронный нотариат.

“Переход на безбумажные технологии в наибольшей мере определяется развитием электронного взаимодействия государства и общества (населения и бизнеса), а также организацией электронного межведомственного и межуровневого взаимодействия, — говорит Вадим Ипатов. — Эти два направления взаимосвязаны, в частности потому, что второе играет важную роль в обеспечении первого. При этом, естественно, невозможно обойтись без внутреннего электронного документооборота ведомств. Однако страна все еще находится на стадии становления электронного взаимодействия. Причем проблемы связаны не только с низким качеством самих электронных сервисов, но и с недостаточным уровнем зрелости всех участников. Последнее проявляется среди прочего и в том, что зачастую “бумажные” регламенты переносятся в “электронную” среду. В результате использование возможностей электронного взаимодействия оказывается неполноценным”.

“Целью перехода на новые электронные технологии является не отказ от бумаги, а усиление эффективности взаимодействия, — этот важный тезис произнёс Сергей Бушмелев. — Думаю, что сейчас мы только начинаем формировать культуру нового эффективного взаимодействия, и необходимо время, чтобы выработать практики, научиться работать не в тестовом, а в рабочем режиме. Есть регионы — лидеры в области электронного документооборота и регионы отстающие. Надеюсь, что в ближайшие годы ситуация будет выравниваться, отстающие ведомства и регионы подтянутся, разрыв сократится”.

Сергей Зиньков считает, что бизнес-сообщество, обладая большей гибкостью, опережает государство в процессе перехода на безбумажные технологии, в ближайшее время на коммерческом рынке произойдет качественный скачок, результатом которого станет практически полное вытеснение бумажных технологий электронными средствами в малом, среднем и крупном бизнесе. Далее он отмечает, что государственные органы обладают большей инертностью, отсутствием гибкости и оперативности при принятии решений о необходимости перевода тех или иных процессов в электронный вид. Это ведет к отставанию госаппарата от страны в целом. Единственным возможным способом сократить данное отставание или даже вырваться вперед (было бы весьма эффективно, если бы само государство служило примером внедрения новых и передовых технологий) является переосмысление многих процессов, отказ от попыток построения полного аналога бумажного документооборота на основе безбумажных технологий, отказ от догм и принципов, давно утерявших свою актуальность.

“Переход на безбумажные технологии идёт, но это процесс постепенный”, — констатирует Дмитрий Шушкин. При этом в целом, учитывая растущую деловую активность, объём документов, которыми обмениваются граждане и организации, растёт. Но даже с учётом растущей доли электронных документов количество “бумаги” пока как минимум не уменьшается. Он полагает, что в ближайшие несколько лет эта тенденция сохранится, но далее может начаться процесс постепенного сокращения объемов бумажных документов на фоне быстрого роста числа электронных.

Свободное ПО в информационных системах госорганов

Сергей Бушмелев считает, что ажиотаж вокруг СПО начинает спадать и госорганы уже трезво относятся к его возможностям, рассматривая его наряду с проприетарными решениями, что совершенно правильно. При этом он отмечает рост рынка планшетов и смартфонов, которые если не вытесняют, то дополняют персональные компьютеры. А для планшетов и смартфонов пока создано немного СПО-продуктов.

“Сама по себе идея массового перехода на свободное ПО представляется нам, мягко говоря, спорной, — уверен Владимир Андреев. — Есть многочисленные расчеты, показывающие, что выгоды этой модели нивелируются недостатками и во всем мире данная модель не стала ведущей тенденцией ни в коммерческих структурах, ни в госорганах. Нам кажется верным отсутствие жестких директивных указаний, требующих перехода на СПО. Наверное, это привело бы к существенному замедлению развития автоматизации основных процессов. Возможно, часть ведомств перейдет на СПО эволюционным путем. Особенно спорной эта идея представляется в контексте смены основной грядущей парадигмы — перехода в область облачных вычислений и сервисов. Потребителю ПО в этой модели практически безразлично, на каком базовом обеспечении реализован получаемый сервис”.

Сергей Зиньков убежден, что обязательным является применение открытых стандартов и протоколов обмена информацией, в том числе и электронными документами. Что касается СПО, то решение о его использовании необходимо принимать взвешенно в каждом отдельном проекте, основываясь на том обстоятельстве, что конечный бюджет решения зависит не столько от стоимости программно-аппаратного комплекса, сколько от наличия подготовленных кадров, способных настраивать, поддерживать и сопровождать такие системы.

“Безусловно, у СПО есть ряд преимуществ для конечного пользователя. Но утверждение, будто бы использование СПО в долгосрочной перспективе выгодно, является неочевидным. Дискуссия о СПО уводит внимание потребителей от главных вопросов, — говорит Елена Мамышева. — Размышлять в первую очередь нужно о потребностях самих пользователей, а остальное — это лишь техническая реализация, которая в зависимости от совокупности факторов может быть совершенно различной. Сама же ИТ-услуга может быть оказана разными методами: внедрением покупного ПО, с использованием СПО, “ИС как сервис”, в форме аутсорсинга или аутстаффинга. У каждого способа технологическая и экономическая эффективность для конкретного покупателя разная. Все зависит от задачи, от навыков пользователей, от инфраструктуры, от предполагаемого времени эксплуатации, от частоты необходимых обновлений и от множества иных факторов”.

По мнению Натальи Храмцовской, события последних лет, когда СПО нередко пытались внедрять насильно, без учета интересов соответствующих государственных и муниципальных органов, скорее способствовали дискредитации этой идеи, равно как и упорное нежелание отечественных сторонников СПО признать тот факт, что СПО — это вовсе не бесплатное и даже не дешёвое ПО; это всего лишь иная бизнес-модель извлечения прибыли от ПО. Реальной отдачи от внедрения СПО пока что не видно, считает она.

“Ряд проектов в СЭД-отрасли уже осуществлялся на базе СПО, — говорит Олег Бейлезон. — В целом вопрос, конечно, довольно широкий: ведь использование СПО может касаться не только ПО Enterprise-класса, но и прикладного ПО на рабочих местах пользователей, и операционных систем. Пока что требования к использованию СПО не являются обязательными, но относятся к неким признакам “хорошего тона”: если ОГВ внедряет СПО, то оно “экономит бюджетные деньги” (хотя не все модели использования СПО так уж дешевы; необходимо тщательно выбирать решение). На мой взгляд, государство должно более конкретно определиться с позицией в отношении использования свободного ПО: зачем это нужно, каких целей должны достигать ведомства при переходе на СПО. Сейчас полной ясности в этом вопросе нет”.

По поводу “Требований к СЭД ФОИВ”

В конце прошлого года Минкомсвязи утвердило “Требования к информационным системам электронного документооборота (СЭД) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ)”. Реакцию отрасли (как поставщиков, так и заказчиков) на этот документ трудно назвать однозначной, по данной теме было много обсуждений, в том числе в блогах PC Week/RE. Вот какими соображениями на этот счет поделились сейчас наши эксперты.

Сергей Бушмелев уже высказывал соображения по “Требованиям” в своих публикациях, в том числе в нашем еженедельнике. Сейчас он добавил к сказанному ранее: “Эти требования должны выдвигаться как по отношению к продукту, поставляемому СЭД-вендором, так и по отношению к информационной инфраструктуре госоргана, к организации безопасной и бесперебойной работы. Что касается требований к СЭД-продуктам, то нового здесь практически ничего нет, и большинство современных отечественных СЭД этим требованиям соответствуют”.

Владимир Андреев ответил по данному вопросу более критически: “Мы оценили “Требования” как весьма сырые и непродуманные, хотя некоторые из них представляются вполне адекватными. Большинство систем, используемых в госорганах, в значительной степени соответствуют данным требованиям, некоторые системы потребуется дополнить функционально. Целесообразность именно этих дополнений как первоочередных не всегда очевидна нам как разработчикам. Не ясна также процедура аттестации систем в соответствии с этими требованиями. Скорее всего она определенным образом повлияет на производителей ПО и недостающие функции будут включены в разрабатываемые ими системы во избежание риска быть отсеянными в тендерах по причине “неадекватной” функциональности. В то же время, как мы отмечали выше, в России не хватает соответствующей нормативной базы и стандарта, предъявляющего требования к СЭД, обеспечивающим хранение юридически значимых документов. Обсуждаемый документ пока, к сожалению, этой задачи не решает”.

Александр Аникин высказал общие соображения о пользе нормативных документов: “Данные требования учитывают в том числе необходимость обработки служебной информации ограниченного распространения. Мне кажется, разработчики СЭД, стремящиеся к реализации решений в госсекторе, должны учитывать эти требования при создании продуктов. Наличие требований, задающих единый стандарт для разработчиков, — это фактор, который должен положительно сказаться на развитии технологий СЭД, поскольку задает общие правила игры”.

Ольга Яковенко оценила “Требования” в целом позитивно, отметив, что они дают ИТ-компаниям возможность строить долгосрочные планы, готовиться к их реализации.

“Сам факт появления таких требований можно только приветствовать. Их наличие является необходимым условием создания единого информационного пространства на уровне всей страны. Поэтому можно ожидать некоторого прогресса в интеграции различных систем и уменьшения влияния межведомственных барьеров на открытость и полноту обрабатываемой информации”, — считает Сергей Зиньков. Но далее он отмечает ряд проблем: “Не совсем понятно, каким образом при подготовке требований учитывались интересы как поставщиков, так и потребителей. В результате возникает опасность, что при выборе той или иной СЭД потребители будут руководствоваться не их соответствием необходимым функциональным характеристикам, а прежде всего тем, насколько система формально отвечает довольно расплывчатым требованиям этого документа. Кроме того, плохо ли это или хорошо, но нас ждет сокращение ассортимента предлагаемых на рынке продуктов, так как у всех поставщиков разные возможности приведения своих продуктов к виду, соответствующему данным требованиям”.

“Безусловно, принятие более качественных и проработанных федеральных требований к СЭД дает очередной импульс рынку, так как государственные заказчики сами составляют очень большую его долю, — говорит Елена Мамышева. — Внедрение электронного безбумажного юридически значимого оборота существенно оптимизирует государственную деятельность. Следует отметить, что требования к государственным СЭД претендуют на роль “эталона” и для коммерческого рынка. Тем не менее СЭД развиваются в большей мере не ввиду государственных требований, а благодаря научно-техническому прогрессу. И не госсектор в большей мере определяет прогресс, а прогресс предлагает госсектору и рынку различные возможности и решения на выбор. Современные ИТ-системы и СЭД достаточно гибки и могут быть настроены фактически на любые требования со стороны государственного или коммерческого заказчика”.

Олег Бейлезон обратил внимание на то, что утвержденные требования к СЭД ФОИВ влияют на рынок СЭД для ФОИВ, которым весь рынок СЭД не исчерпывается — есть еще десятки регионов со своими местными властями, муниципальные образования, другие государственные и окологосударственные учреждения, на которые эти требования (пока) не распространяются. Поэтому их влияние он оценивает как не очень значительное, тем более что никаких революционных требований в соответствующих документах не содержится. Хотя некоторые из них, безусловно, непросты для реализации, более того — к СЭД напрямую не относятся.

По мнению Натальи Храмцовской, пока что влияние “Требований” на дела в отрасли слабое, хотя некоторые государственные органы уже начали спрашивать у поставщиков, в какой степени они этим требованиям удовлетворяют. Она считает, что если не последуют более внятные разъяснения ряда вопросов и не начнется контроль исполнения данных требований и соответственно включение их в качестве обязательных по отношению к закупаемым продуктам, их влияние может вообще сойти на нет.

Итог обсуждения фактически подвел Вадим Ипатов: “Отрасль в целом далеко опережает данные требования. Какая роль им отводится — остается только догадываться…”

Что делается в сфере межорганизационного электронного документооборота

Александр Аникин сразу подчеркивает, что внедрение систем межведомственного электронного документооборота в большей степени зависит от успешности преодоления организационных препятствий, чем от технологических трудностей. Далее он отмечает, что процесс обмена информацией между ведомствами — это практика, которая еще не нашла широкого распространения в российском контексте. В то же время концепция единой государственной услуги, подразумевающая, что гражданину, обратившемуся за услугой, не придется собирать сопутствующие документы, потому что ведомства будут обмениваться нужной информацией внутри государственной системы, — это революционная идея, которая рано или поздно приведет к созданию полноценно функционирующего межведомственного и межорганизационного электронного документооборота.

Ольга Яковенко также считает, что все предпосылки, тем более технические, для перехода к межорганизационному электронному документообороту есть. Но процесс является вялотекущим, потому что российский бизнес осторожничает, боится сюрпризов со стороны государства, поскольку не выработаны стандарты и нет соответствующих нормативов. Для всех участников рынка есть большой объем сложной работы, сопряженной с высокими рисками из-за незавершённого процесса наверху. Но как только активизируется процесс автоматизации обмена документами между организациями и федеральными структурами, станет понятно, что схема устоялась и работает. Если к тому же государство поддержит межорганизационный документооборот качественными нормативными актами, то автоматизация на уровне обмена между организациями пойдёт очень быстрыми темпами, так как высока потребность и есть ИT-ресурсы для решения этой задачи.

“Сейчас каждая организация может обменяться с любым контрагентом по всему миру электронными документами при помощи той же электронной почты, — уверен Сергей Бушмелев. — То есть такая возможность есть уже давно, но в случае спора сложно будет доказать наличие или отсутствие определенных фактов. Поэтому электронная почта используется для оперативного или доверенного обмена. В то же время есть несколько контуров обмена электронными документами, которые регламентируются юридически или технически. К первым можно отнести обмен электронными счетами-фактурами, сдачу отчетности в электронном виде, обмен налоговых органов с налогоплательщиками, госорганами, нотариусами, банками, осуществляемый в рамках налогового администрирования. К контурам обмена, регламентируемого технически, я бы отнес обмен первичными документами по каналам и протоколам EDI. Возможно, эти контуры пересекутся, операторы юридически значимого документооборота и EDI будут смотреть в сторону друг друга, объединяя усилия, или будут стараться присутствовать на обоих рынках. И не исключено, что в скором времени через одного оператора можно будет отправить любой документ (машино- или человекочитаемый) любому контрагенту (бизнес-партнеру или государственному органу)”.

Владимир Андреев говорит, что если отвлечься от собственно госорганизаций, то можно отметить весьма бурное развитие технологий обмена электронными документами: “Сейчас на рынке представлено несколько довольно крупных игроков (спецоператоров связи), обеспечивающих возможность юридически значимого обмена электронными документами. Они обеспечивают как технические регламенты, так и юридическое обрамление процесса обмена. Особое ускорение этому процессу, очевидно, придаст возможность обмена электронными счетами-фактурами; готовится также необходимое нормативное обеспечение для ряда других типов документов. Как только это станет возможным, большинство крупных, да и не только, компаний, будет присоединяться к сетям электронного документооборота (EDI). Сейчас идет целый ряд пилотных проектов по интеграции внутрикорпоративных СЭД с EDI-системами”.

По мнению Натальи Храмцовской, действующее законодательство уже сейчас не мешает организациям широко использовать современные технологии во взаимодействии друг с другом на основе взаимных договоренностей. Государство продолжает политику реформ, нацеленных на перевод в электронную форму взаимодействия государственных органов между собой и с организациями и гражданами. Она также отмечает, что важным шагом стало введение электронных счетов-фактур, а ожидаемое появление электронного нотариата откроет путь к переводу в электронную форму целого ряда видов документов. Таким образом, многое уже сделано и многое делается сейчас. В то же время не решён ряд проблем, связанных с внедрением ЭЦП/УЭК и с обеспечением долговременной сохранности электронных документов без ущерба для их юридической и доказательной силы, и это в ближайшей перспективе не позволит перевести в чисто электронную форму документы, подлежащие длительному и постоянному хранению.

“Для формирования единой среды электронного безбумажного документооборота важно обеспечить поддержку полного жизненного цикла документов, независимо от информационных систем, в рамках которых осуществляется работа с электронными документами”, — подчеркивает Елена Мамышева. Далее она обращает внимание на такой важный момент: процесс стандартизации не должен подменяться процессом унификации. Унификация, как правило, подразумевает попытку взять одно-единственное решение как типовое и тиражировать его. Это самый простой подход, который, к сожалению, часто практикуется. И это приводит к монополизации рынка, в итоге цель стандартизации в широком смысле слова не достигается. “Монополизированы” должны быть лишь единые стандарты.

“С точки зрения скорости внедрения заказчику или группе заказчиков всегда легче провести унификацию, что мы часто и наблюдаем, — продолжает Елена Мамышева. — Но такой подход решает проблему лишь наполовину, обеспечивая только “внутреннее” взаимодействие. Для решения задачи необходимо и на уровне профессиональных саморегулируемых объединений, занимающихся разработкой информационных систем, и на государственном уровне продолжить работы по стандартизации. Создание единого общегосударственного профиля стандартов, протоколов, методологий, классификаторов позволит создать общероссийскую систему документооборота. В этом случае ИТ-рынок будет, с одной стороны, регулируемым, а с другой — свободным от монопольных решений. Такая работа может быть проведена в весьма короткие сроки, однако для решения этой задачи требуется консолидация политической воли и интеллектуальных ресурсов пользователей, экспертного сообщества, разработчиков СЭД”.

Сергей Зиньков считает, что рынок подошел к интересному переломному моменту, в котором все понимают, что простая точечная автоматизация — уже не актуально, и следующий этап — это объединение всех субъектов в единое информационное пространство. Поэтому можно ожидать значительной интенсификации работ по интеграции различных информационных систем и организации их взаимодействия.

Идею о необходимости создания единого информационного пространства на базе общих стандартов поддерживает Вадим Ипатов: “Наиболее эффективной будет, видимо, единая распределенная среда из разнородных систем, взаимодействующих друг с другом посредством электронных сервисов в рамках сквозных межведомственных процессов. Переход к такому взаимодействию потребует разработки определенных требований к внутренним системам ведомств. МЭДО в такой концепции может играть роль транспорта”. Но сказав это, он отмечает, что по его сведениям в таком ключе задача даже пока не ставилась, поэтому ситуацию можно охарактеризовать как неопределенную.

Олег Бейлезон уверен, что основные положения межведомственного электронного взаимодействия уже сейчас определяет федеральный закон 210-ФЗ и набор сопутствующих документов, в которых определены сроки, форматы, регламенты и т. д. Проблема же, по его мнению, заключается в том, что государство продолжает выпускать новые нормативные документы, которые в некоторых случаях противоречат уже принятым, что вводит и госзаказчиков, и исполнителей в определенный ступор. Если эти законотворческие колебания трансформируются в упорядоченное движение, у нас есть все шансы получить работающие схемы межведомственного обмена информацией, так как за прошедшие два-три года индустрия накопила огромную экспертизу в этой области.

Что нас ждет впереди и что может сделать ИТ-отрасль

“В последние годы процесс развивается довольно быстро, а в области госуслуг, наверное, даже с оптимальной скоростью, — говорит Владимир Андреев. — Есть еще много направлений для развития, это касается и МЭДО или какой-либо другой системы (например, реализации транспорта в рамках СМЭВ), и подключения к единой системе обмена документами, и контроля ведомств более низкого уровня в системе иерархии, и развития протокола обмена (большая степень контроля исполнения документов), и включения в контур СМЭВ большего количества сервисов. Процесс, безусловно, будет развиваться, если государство так же активно будет заниматься продвижением средств автоматизации в реальную практику. В рамках СЭД внутри самих ведомств продолжается расширение номенклатуры автоматизированных процессов. Поставщики ПО, очевидно, будут расширять как возможности платформ, так и количество готовых модулей, а также включать средства интеграции с МЭДО, СМЭВ, EDI в свои платформы. От государства же хочется лучшей организации и формализации нормотворческой деятельности в нашей предметной области, и здесь невозможно обойтись без взаимодействия представителей государства и индустрии, которое пока все-таки далеко несовершенно. Очевидно, выработка адекватных институтов подобного взаимодействия и является задачей ближайшего будущего”.

Дмитрий Шушкин отмечает, что внедрение электронного документооборота проходит медленно, но общий тренд задан и вряд ли изменится. Помимо крепкой воли сверху необходимо ещё и соответствующее кадровое обеспечение в госструктурах. Им не хватает молодых специалистов, которые являются главной надеждой на “обновление” госструктур с точки зрения интуитивного, а не насильственного применения новых технологий. Но учитывая демографическую яму, в которой оказалась страна на ближайшие пять-семь лет, привлечь эти кадры госструктурам, находясь на открытом кадровом рынке вместе с коммерческими компаниями, будет непросто.

Сергей Бушмелев уверен, что именно от политической воли государства, его каждодневных усилий зависит очень многое — станет ли документооборот реальным и эффективным или все будет сделано для галочки и освоения бюджетных средств: “Тот же шаг с требованиям к СЭД ФОИВ был неуверенным и половинчатым. Следуя логике требований, нужен также документ, в котором описывалась бы процедура проверки соответствия, назначались проверяющие, устанавливалась ответственность за несоответствие. И конечно же хотелось бы, чтобы дело не свелось к банальной сертификации вендоров, когда заветная бумажка-сертификат заменяет собой серьезные усилия по построению безопасной и эффективной системы, встраиваемой в МЭДО-СМЭВ-контуры”.

Александр Аникин дает позитивный прогноз, взяв за основу тезис о том, что альтернативы электронному документообороту не существует. При этом государственный аппарат может взять на себя роль “просветителя”, занявшись популяризацией лучших практик внедрения СЭД, которые имеют место в ряде органов государственной власти. В свою очередь, ИТ-сообщество должно обеспечить рынок не только программными продуктами, но и квалифицированными кадрами, способными спроектировать, построить и эксплуатировать СЭД, базируясь на самых современных достижениях ИТ-индустрии.

Ольга Яковенко также считает, что переход госаппарата на реальный электронный документооборот — потребность времени и даже один из элементов государственной безопасности, экономической и политической. В то же время отечественные ИТ-компании имеют значительный опыт автоматизации, в большей степени пока ориентированный на бизнес. Если совместить организационные рычаги государства (законы, нормы и правила) и опыт ИТ-отрасли, то всё сделанное в плане развития СЭД на общегосударственном уровне будет учитывать интересы всех участников процесса, будет высокотехнологично, получит хорошую региональную поддержку при эксплуатации. “Сделать для этого требуется не так много, — уверена эксперт. — Необходимо увидеть в ИТ-отрасли не только исполнителя задачи, но и активного, грамотного соучастника ее решения на всех стадиях, начиная ещё с разработки концептуальных и технологических решений”.

“Переход на электронный документооборот неизбежен”, — уверена Елена Мамышева. Но для того, чтобы прогресс шел быстрее, нужна государственная поддержка компаний, производящих интеллектуальную продукцию, в виде снижения налогов на фонд заработной платы. Высокие налоги не дают развиваться ИТ-рынку , что в целом приводит к отставанию России в глобальной конкуренции. Требуется также более последовательная политика в сфере стандартизации, а не увлечение унификацией решений. Когда государство больше внимания уделяет стандартизации, оно проявляет себя как регулятор рынка. Уделяя же основное внимание унификации и отдавая предпочтение лишь одному поставщику, оно проявляет себя как монопольный игрок рынка. Всё-таки государство в большей мере должно быть регулятором, подчеркивает Елена Мамышева.

В этом вопросе с ней солидарен Сергей Зиньков, который далее развивает мысль: “Государство как естественный регулятор должно привлекать всех участников рынка СЭД и стимулирировать их к плодотворной совместной работе для разработки открытых стандартов и протоколов, не ориентированных на какой-либо конкретный продукт. При этом необходим контролирующий орган, который будет отслеживать выполнение этих стандартов всеми участниками рынка. Роль поставщиков как наиболее передовых участников процесса — активно предлагать современные технологии и методологии, основываясь на их успешном использовании как в нашей стране, так и за рубежом”.

По мнению Вадима Ипатова, государственный аппарат как потребитель СЭД иногда недостаточно понимает возможности, границы и потенциал электронного документооборота. “Они не знают, чего они не знают” и поэтому часто уверены, что с электронным документооборотом у них все в порядке. Поэтому роль поставщиков СЭД заключается не только в удовлетворении потребностей госаппарата, но и в просвещении, демонстрации новых подходов к документированию и управлению деятельностью. Однако это новое не должно усложнять жизнь госслужащему. Интуитивность или, более широко, user experience — это тоже забота поставщика СЭД.

Олег Бейлезон еще раз подчеркивает, что государство должно определиться с необходимым вектором развития и не менять его в ходе реализации. В то же время ИТ-отрасль должна от реализации проектов “для галочки” (то есть для удовлетворения формальных требований, поскольку некоторые из имеющихся требований регулятора можно выполнять только формально) перейти к проектам, приносящим реальную пользу. Сама отрасль к этому морально готова, дело за государством.

“Переход на использование электронных документов продолжится, и вполне вероятно, темпы этого процесса вырастут, однако в целом такую задачу вряд ли удастся решить методом революционного наскока, — уверена Наталья Храмцовская. — США, которые опережают Россию лет на пятнадцать, до сих пор не перевели в электронную форму все виды документов (а для длительного хранения многие мелкие ведомства электронные документы распечатывают). Впереди длительный процесс перехода. Государство как регулятор рынка основные проблемы, на мой взгляд, уже решило. Ему, однако, предстоит разобраться в своих внутренних делах. По мнению ряда ведущих аналитиков, переход на электронные технологии становится устойчивым и необратимым, когда их применение выгодно государственным органам, и над этим предстоит серьёзно поработать. Представляется, что на данный момент ИТ-отрасль, располагающая существенно бóльшим научно-аналитическим потенциалом, чем государственные органы, может помочь государству выбрать правильный путь и по возможности избежать ошибок, допущенных другими странами”.