Очередной деловой год, наступивший на российском рынке СЭД/ECM (управление документами и контентом), обещает быть один из самых интересных в двадцатилетней истории его существования. В его преддверии, в конце августа, произошло событие, всколыхнувшее размеренную отечественную СЭД/ECM-жизнь: Минкомсвязи объявило о проведении конкурса, который сразу получил народное название — “национальная СЭД”. Все это заставляет вспомнить о другом “национальном” ИТ-проекте двухлетней давности — по созданию “Национальной программной платформы”, который закончился ничем уже через полгода после его начала. Но там все же речь в некотором роде шла о будущем ИТ-устройстве государственной машины страны, а сейчас явно затрагиваются интересы реально и давно функционирующей СЭД-отрасли — весьма значительного и важного сектора ИТ-рынка в целом.

Хотя, формально говоря, в конкурсе была поставлена лишь задача перехода на обмен электронными документами в органах государственной власти, стихийно начавшиеся обсуждения в СЭД-обществе хорошо показали, что на самом деле там затронут ряд принципиальных вопросов развития отрасли в целом.

Именно поэтому оргкомитет конференции Russian Enterprise Content Summit (RECS '2013) внес оперативные изменения в программу мероприятия, включив тему “национальной СЭД” в повестку дня и предложив 12 сентября экспертам рынка обсудить такие вопросы:

  • какова ваша общая оценка текущего состояния с “безбумажным обменом документами”? Как реализуется обмен документов сегодня?
  • что мешает переходу на электронный обмен, что нужно сделать?
  • как вы оцениваете ход реализации Постановления Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 “О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти”?
  • как вы оцениваете план действий в этом направлении Минкомсвязи, в том числе работ по конкурсу от 26.08.2013?
  • как вы оцениваете полезность и эффективность идеи создания “национальной платформы СЭД” и возможность её реализации?

Но еще до проведения очной дискуссии на эту тему мы обратились к ряду СЭД-экспертов с просьбой высказать свои соображения по тем же вопросам. На наш у просьбу откликнулись не все, но все же полученные нами ответы (трое — представители заказчиков и один — независимый эксперт с большим практическим опытом разработки и внедрения СЭД) дают вполне представительный спектр мнений.

Текущая ситуация с “безбумажным обменом документами”

Начальник отдела информационного обеспечения главного управления архитектуры и градостроительства мэрии Новосибирска Владислав Збитнев сразу обращает внимание, что для муниципалитетов основным источником электронных документов являются именно федеральные органы исполнительной власти. При этом обмен документами производится посредством веб-сервисов, созданных федеральными органами в защищенной инфраструктуре СМЭВ (система межведомственного электронного документооборота) с использованием цифровых подписей ЕПД (единое пространство доверия). Но так как участники СМЭВ — это главным образом региональные и федеральные информационные структуры, муниципалитеты оказываются немного в стороне, при том что именно они являются основными производителями местных услуг для граждан. По мнению эксперта, операторам СМЭВ федерального и регионального уровня не всегда понятно, чем и как управляют на местах; не знают они и того, что там царит зоопарк информационных систем, которым нужна информация. Далее он поясняет: “Например, нам спускаются формы ввода данных, требующие повторно вводить информацию, которую специалисты уже ввели в отраслевые автоматизированные информационные системы. Получаемые через СМЭВ документы выдаются в окошко браузера, из которого документ к себе в муниципальную систему забрать невозможно. Сами электронные документы с подписями бесследно исчезают в недрах региональных систем, и никто муниципалитету не гарантирует, что они там будут храниться вечно. Упрощение и ускорение выполнения муниципальных услуг посредством электронного взаимодействия приводит к тому, что информация дублируется, теряется и как результат снижается доверие к системе в целом”.

Начальник отдела развития систем электронного документооборота министерства информационных технологий и связи Хабаровского края Вадим Малых видит ситуацию несколько с иной стороны: “Для перехода на межведомственный электронный документооборот, не на “костыли” с пересылкой сканированных копий, а на обмен электронными оригиналами документов, подписанными электронной подписью, необходимо, во-первых, перейти на безбумажный документооборот внутри ведомств, а во-вторых, узаконить правила межведомственного обмена. Наиболее сложная и ответственная задача — это внутренний документооборот. Имея нормальный электронный документооборот внутри ведомств, с использованием современных СЭД, организовать взаимодействие этих систем между собой как технически, так и организационно довольно просто. Это уже будет логично, всем понятно и, собственно, произойдёт само собой, естественным образом. А для внедрения внутреннего электронного документооброта необходимо сделать три шага: выбрать (приобрести или разработать) СЭД; внедрить её в ведомстве; обеспечить законность электронного документооборота путем совершенствования нормативно-правовой базы”.

Продолжая свой анализ, Вадим Малых констатирует, что с внутриведомственными СЭД дела пока в большинстве случаев обстоят весьма печально. Традиционно вопросами делопроизводства ведает специальная служба или даже один-единственный специалист (в зависимости от размера ведомства и интенсивности документопотока). Остальным специалистам и руководителям ведомства необходимость освоения какой-то новой системы, совершенно не нужной при выполнении их основных функций, представляется лишней тратой времени и вызывает стойкое отторжение. К тому же мало где доводятся до людей простые истины, касающиеся, например, того, что электронный документ гораздо надежней и безопасней бумажного и при передаче, и при хранении, что электронную подпись сложнее (практически невозможно) подделать, и т. д. Из уст специалистов, внедряющих ЭДО в ведомстве, эта информация, как исходящая от лиц заинтересованных, просто не воспринимается. Зачастую в ведомствах нет ИТ-специалистов необходимого уровня, чтобы организовать внедрение ведомственной СЭД. Во многих органах власти СЭД как бы есть, но что такое электронный документооборот, многие даже не догадываются. “Пока эти вопросы не решены, о межведомственном электронном документообороте и говорить нечего”, — подводит итог сказанному наш эксперт.

Начальник управления сопровождения прикладных систем департамента информационных технологий ФГУП “Российская телевизионная и радиовещательная сеть” Антон Бурлаков полностью согласен с тем, что безбумажный обмен и обмен сканами документов — это “две большие разницы”. По его сведениям, между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) в основном идет обмен скан-образами документов, а никак не электронными документами (тем более, что единый формат файла еще не выбран). Текущее состояние подключенности ФОИВ к МЭДО (межведомственный электронный документооборот) и СМЭВ общеизвестно, эти сведения есть в последних документах Минкомсвязи: “К системам, обеспечивающим взаимодействие ФОИВ в электронном виде (МЭДО и СМЭВ одновременно), подключено семнадцать СЭД ФОИВ, что составляет 23% от общего количества ФОИВ, имеющих СЭД, и 21% от общего количества ведомств”. Эти данные дают объективную оценку текущего состояния вопроса с обменом документами в органах власти.

Директор проектов компании “Сбербанк-Технологии” Андрей Гриб (ранее много лет руководивший разработкой СЭД в группе компаний “АйТи”), также подтверждает, что безбумажный обмен документами между ФОИВами носит вспомогательный характер: ведомства обмениваются скан-образами документов по МЭДО в дополнении к обычной (бумажной) пересылке. В этой ситуации скорее следует говорить о полном отсутствии безбумажного обмена, так как при текущем положении дел бумажная копия документа является обязательной, а передачи электронных документов нет, поскольку скан-образы в МЭДО не являются документами с точки зрения официального делопроизводства.

Далее он говорит, что еще более запутанная ситуация возникла с документооборотом между ФОИВ одного субъекта РФ. Например, в некоторых субъектах внедрили единую СЭД, но при этом никто не мог отказаться от бумажных документов, мало кому удалось поменять регламенты работы с документами под новую парадигму. Как следствие “двойной” документооборот принес дополнительную нагрузку структурам ДОУ (документационное обеспечение управления) в виде масштабной задачи по отслеживанию местонахождения бумажных документов, передаваемых между ведомствами.

Что сегодня мешает переходу на электронный обмен

Вадим Малых в поисках ответа на этот вопрос продолжает высказанную им ранее мысль: “Я считаю, основная проблема в том, что на сегодняшний день руководителям ведомств не поставлено четких задач по переходу на внутренний ЭДО. Не определены сроки и ответственность за невыполнение этих задач. Между тем полноценно любая СЭД начнёт функционировать только тогда, когда в ней будут работать руководители всех уровней. До тех пор документооборот неизбежно будет либо смешанным, либо вообще полностью бумажным. Решающее значение будет иметь бумажка, которую видел и подписал руководитель, СЭД будет отдана на откуп делопроизводителям, остальные специалисты будут относиться к информации, полученной по СЭД, подозрительно, так как при параллельном хождении бумаги неизбежны нестыковки, а последнее слово останется за бумажным документом”.

Далее он подчеркивает еще одну важную мысль: необходимо разобраться наконец с архивными службами, которые традиционно играют большую роль в организации делопроизводства. Они согласовывали внутренние инструкции, бланки документов. Теперь по инерции они продолжают пытаться влиять на процесс перехода ведомств к электронному документообороту. К сожалению, это влияние пока крайне деструктивно. Чего стоят, например, знаменитые перечни документов, которые якобы нельзя создавать в электронном виде только потому, что архивисты не знают, как их хранить. Это прямо противоречит федеральному закону “Об электронной подписи”, в котором четко прописаны критерии эквивалентности электронных документов бумажным, и о проблемах архивов в этом плане там ничего не сказано. Видя стойкое нежелание архивов как-то включаться в данную работу, надо ставить вопрос о их необходимости при работе с электронными документами в целом. Архивам можно оставить их бумажные фонды и озадачить на несколько лет проблемами перевода их в электронный вид. Те же документы, которые готовятся в электронном виде сегодня, должны храниться в электронных архивах, интегрированных в СЭД. Проблемами долговременного и постоянного хранения электронных документов должны заняться ИТ-службы, архивы на это просто не способны.

По мнению Владислава Збитнева, на сегодняшний день главной целью должно быть повышение доверия к электронным документам, появление ясных и понятных всем участникам принципов их использования: как принимать, как выдавать, как хранить и так далее. Это должны быть не противоречащие друг другу инструкции, приказы или рекомендательные стандарты, а система фундаментальных принципов, поверх которых можно строить конкурентоспособные решения и стандарты.

Антон Бурлаков уверен, что между ведомствами обмен электронными документами вполне возможен, препятствий тут объективно никаких. Но тут он заговорил фактически о той же проблеме, на которую сразу обратил внимание Вадим Малых: “Кто-нибудь задумывался, а что же происходит с документом внутри ведомства? Ведь его сразу распечатывают, ставят штампик, громоздят кучу резолюций и прочего. Невольно засомневаешься — а для чего, собственно, нужен электронный обмен, если дальше всё сводится к использованию бумаги, иногда в геометрической прогрессии? Поэтому вопрос надо решать комплексно, причем довольно жестко. Документ, поступивший в электронной форме, должен в той же самой форме пройти весь свой жизненный цикл внутри ведомства”.

Андрей Гриб также считает, что с технической точки зрения проблем почти нет. Есть транспорт в виде МЭДО для обмена электронными документами, есть принятый ГОСТ, есть необходимые функциональные возможности у всех производителей программных продуктов. Он высказывает убежденность, что проблемы кроются в нормативной базе, и тут выделяет два момента. Во-первых, необходимо законодательно решить вопрос о передаче на хранение и о хранении электронных документов. Этот фактор не позволяет отказаться от бумажной копии документа. Во-вторых, нужны типовые инструкции по делопроизводству для ОГВ (орган государственной власти) одного региона, которые позволяли бы использовать единую СЭД для всех ОГВ одного субъекта федерации”.

Как реализуются планы правительства

В последние годы на правительственном уровне было принято несколько решений о переходе на электронный документооборот в системе государственного управления, но каждое последующее постановление фактически признавало, что предыдущие не были выполнены до конца, и переносило дату “полной электронификации” на более поздний срок. На сегодня главным действующим документом в этой сфере является вышеупомянутое постановление № 890, в котором говорится, что “...переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации… необходимо завершить до 31 декабря 2017 г.”. Там же имеются и прямые указания по реализации пилотных проектов, которые должны быть завершены до 1 сентября 2013 г. Но как выполняется это постановление на практике?

Владислав Збитнев в ответ на этот вопрос сообщил, что у него просто нет данных по реализации данного постановления.

Антон Бурлаков, ссылаясь на документы Минкомсвязи, говорит, что наличие СЭД в подавляющем большинстве ФОИВ не может не радовать, но есть много отрицательных моментов: низкий уровень подключенности СЭД к СМЭВ и МЭДО, незначительное количество систем, с которыми взаимодействуют СЭД, низкий уровень распространенности мобильных приложений и наконец самое тревожное: в 74 ФОИВ — 57 решений СЭД девятнадцати типов, что является самым настоящим зоопарком. “А если оценить количество смен ИТ-стратегий и самих продуктов за последнее время, картина будет еще более удручающей”, — констатирует он.

Андрей Гриб высказывает весьма категоричное мнение по поводу постановления: “Имитация бурной деятельности, очередной декларативный акт. Во-первых, удивляет срок решения задачи в пять лет. Разработчики постановления интересовались текущим состоянием автоматизации документооборота в ОГВ? Такое впечатление, что они искренне считают, будто все ОГВ находятся на уровне “ручка — лист бумаги”. Во-вторых, традиционный российский подход: “всё, что сделано не нами и до нас, — этого не существует”. Разве нет “единых стандартов”? В-третьих, несущественность “пилота”: три ведомства и один тип документа. А для оценки хода реализации неплохо было бы опубликовать итоги проекта. Лично мне как налогоплательщику очень интересно, с каким же результатом потрачены бюджетные деньги”.

Что вы думаете о конкурсе Минкомсвязи от 26.08.2013?

Владислав Збитнев высказывает такую оценку: “Конкурсная документация по переходу в 2013 г. на обмен электронными документами до 2017-го выглядит как постановка вопроса Минкомсвязи “Что делать?”, обращенного к самим к себе. Приводятся проценты по подключенности всех ФОИВ к СМЭВ, к МЭДО и к ЕПД. Указано, что практически все ФОИВ используют в своей работе СЭД. Те, кому нужно, — обмениваются через СМЭВ. Рвение Минкомсвязи по глобальной “СЭДизации” всех федеральных органов не совсем ясна. Ведь если у меня нет личного автомобиля — это не значит, что он мне нужен и надо добиваться, чтобы я его купил, я прекрасно передвигаюсь на метро”.

Далее он отмечает, что в техническом задании конкурса ставятся добрые цели — национальные стандарты и технология реализации архивного хранения, гарантированного информационного обмена, аутентификации, пространства доверия. Указывается на преемственность перехода существующих СЭД ФОИВ на эти новые технологии и передачу их в “облака”. Но все это в целом выглядит для рядовых информационщиков будущими катастрофами. Он поясняет этот свой вывод: “Наработанные технологии существующих СЭД, действующих, как оказывается, у 94% ФОИВ, будут пересматриваться относительно будущих национальных стандартов. Вполне возможно, более правильные СЭД вытеснят прикладные СЭД, которые решали задачи ФОИВ и их отрасли, уничтожат при этом прикладную часть и разрушат бизнес-процессы. Введение национальных стандартов, да еще на уровне законодательства — удачный повод для передела рынка. С другой стороны, оборонительная позиция интеграторов заставит подтянуть собственный уровень во избежание потери клиентов. Но тогда неясно: зачем в таком научно-исследовательском конкурсе создается прототип системы с развертыванием “технологической площадки для тестирования”? Неужели ни одна из 94% внедренных СЭД во взаимодействии с действующим СМЭВ не может применяться? Создается ощущение, что целью этого конкурса является низвержение СМЭВ как “не совсем правильного” транспорта сообщений (негарантированного) и системы удостоверяющих центров (недостаточно внедряемых в работу), а прототип национальной СЭД выступает в качестве шаблона для упомянутых 94% СЭД, но уже с “правильным” транспортом и архивированием документов”.

Антон Бурлаков, наоборот, скорее поддерживает идеи, заложенные в конкурсе: “Учитывая зоопарк используемых систем, сейчас не нужны полумеры, надо стандартизировать всё, в том числе именно СЭД, используемые в деятельности ФОИВ. Необходима разработка прототипа СЭД, ее обкатка и дальнейшее тиражирование по всем ФОИВ, включая территориальные органы и подведомственные организации. А если стандартизировать только форматы, не затрагивая используемые СЭД, процесс сопряжения и установки нормального полнофункционального обмена данными затянется на многие годы, а при нынешней стремительности прогресса в ИТ-сфере — станет практически бессмысленным. Другой немаловажный аспект — постоянная административная реформа в нашей стране. Органы власти создаются, трансформируются, объединяются, упраздняются. Каждый раз формируется определенный бюджет и начинается процесс внедрения, долгий, нудный, затяжной, зачастую сопровождаемый сменой интегратора, а иногда и вендора. Между тем наличие типовой СЭД (разумеется, постоянно обновляемой) позволит избежать многих негативных моментов”.

По мнению Антона Бурлакова, если не брать в расчет декларативный характер техзадания, то саму идею можно оценить если не как прорывную, то как весьма и весьма инновационную. Вопросы, подлежащие стандартизации, поставлены достаточно четко и емко. Другое дело, что стандартизация отдельных составляющих, а не СЭД в комплексе — это все-таки хоть и необходимая, но полумера.

Андрей Гриб придерживается противоположной точки зрения: “Я посоветовал бы руководству Минкомсвязи спуститься вниз по Тверской улице, перейти Моховую и зайти на территорию Кремля. Там они смогут увидеть Царь-пушку, мало пригодную для войны, и Царь-колокол, так никогда и не зазвонивший. Может быть, это заставит их отказаться от создания Царь-СЭД? Такими госзаказами убивается отрасль российских производителей систем электронного документооборота. И это при том, что Минкомсвязи отвечает за развитие отрасли ИТ. Министерство пытается быть заказчиком, а его миссия — быть регулятором: выпускать нормативные акты, поддерживать некоммерческие организации экспертов по СЭД, стимулировать конкурентную среду и т. п.”

“Сам термин “национальная СЭД” мне не очень нравится,” — говорит Вадим Малых, хотя далее он соглашается, что некая типовая система, хорошо “заточенная” под особенности документооборота в госорганах, например под работу с обращениями граждан, организацию контроля исполнения поручений президента, специфическую отчетность и т. д., не помешала бы. Это поможет тем ведомствам, которые до сих пор не определились с выбором СЭД либо внедряют “неудачное” решение. Но навязывать типовое решение всем ведомствам — неправильно. Вместо этого необходимо разработать четкие требования к ведомственным СЭД и обязать всех обеспечить их выполнение. Те, чьи системы невозможно доработать под установленные требования, должны перейти на типовое решение. Ждать, пока все самостоятельно освоят электронный документооборот, уже некогда, время упущено.

Он считает, что для обеспечения электронного взаимодействия ведомственных СЭД необходимо проработать единые требования, форматы, протоколы. Многое из этого уже есть сегодня, с нуля делать практически ничего не придется. Речь скорее идет о систематизации имеющихся наработок, о приведении в соответствие закондательных актов между собой, о решении организационных вопросов. “Если под “национальной платформой СЭД” понимается то, что я перечислил, то мой ответ — да. Это, конечно, необходимо и вполне реализуемо”, — подводит итог сказанному Вадим Малых.