RECS '2013: профессиональный разговор о “национальной СЭД”

Объявленный в конце августа конкурс Минкомсвязи, получивший народное название “национальная СЭД”, был включен в повестку дня конференции Russian Enterprise Content Summit (RECS '2013) буквально в последний момент, за неделю до мероприятия. Для участия в его обсуждении организаторы пригласили как представителей отдельных отраслевых структур (в том числе профильного министерства), так и конкретных экспертов. Откликнулись на это предложение далеко не все, причем, что интересно, это были исключительно представители СЭД-поставщиков. Учитывая, что параллельно мы провели опрос СЭД-профессионалов, в котором, наоборот (любопытный момент!), активность проявили заказчики из госудраственной сферы, теперь мнение экспертного сообщества приобретает более рельефные очертания.

Текущая ситуация с “безбумажным обменом документами”

Для начала нужно вспомнить, что нынешний проект Минкомсвязи — это далеко не первый в России проект по внедрению электронного документооборота между органами государственной власти (ОГВ). Можно (и нужно) сказать, например, о проекте МЭДО (система “Межведомственный электронный документооборот”), реализуемом Федеральной службой охраны и стартовавшем более трех лет назад под эгидой вице-премьера Сергея Собянина, в тот момент отвечавшего в правительстве за административную реформу в системе управления страны. Тогда, летом 2010-го, было заявлено, что “уже в ноябре большинство российских федеральных ведомств полностью перейдут на электронный документооборот”.

Впрочем, обещаний решить вопросы перевода государственного документооборота на электронные рельсы за последние годы было много, в том числе на самом высоком уровне. Однако сроки реализации этих замыслов постоянно отодвигались, причем без объяснения, почему не выполнены предыдущие планы.

Наверное, именно поэтому известный российский эксперт Константин Синюшин (работал на ведущих позициях в СЭД-бизнесе с середины 1990-х, в последние два года руководит созданной им венчурной компанией), пользуясь своим независимым статусом на рынке, решил сразу дать принципиальную оценку деятельности государства в области СЭД: “У нас нет государственной политики в области электронного документооборота. Сегодня всё, что происходит в государственных ведомствах с электронным документооборотом, это, условно говоря, в лучшем случае политика каких-то отдельных энтузиастов в аппарате конкретного ведомства, поддержанная первым лицом этого ведомства. И как только меняется это первое лицо, все начинания прекращаются. Государство в данной области сегодня не действует вообще”.

Председатель совета директоров компании “Электронные офисные системы” Владимир Баласанян в своем докладе перед началом дискуссии рассказал об общей схеме организации документооборота на предприятиях страны, показав при этом, что в реальности у нас доминирует использование традиционных бумажных документов, а документы электронные выступают в виде параллельных информационных потоков. Но во время дискуссии он решил уточнить, что кое-где в наших организациях электронный документооборот все-таки есть. Например, в тех случаях, когда трудно обрабатывать налоговые декларации, гораздо удобнее это делать в электронном виде, чтобы действительно осуществлять фискальные функции. И тогда происходит переход к электронному документообороту, причем довольно сложным образом, потому что деловая среда в целом не готова к работе с электронными документами.

Исполнительный директор VDEL Милан Прохаска, ссылаясь на свое видение ситуации как иностранца “со стороны”, но все же имеющего опыт работы с российскими ведомствами, высказал мнение, что электронный документооборот существует в некоторых министерствах, но при этом между собой они и вообще-то не очень много общаются, а уж тем более в электронном виде.

Председатель совета директоров группы компаний “АйТи” Тагир Яппаров сформулировал оценку ситуации таким образом: “К сожалению, у нас в стране информационные технологии на государственном уровне внедряются с целями, которые не приводят к результатам”. Во главе угла должны стоят эффективность, удобство работы, скорость и т. д., уточнил он. А часто всё действительно упирается в действия энтузиастов-руководителей, при этом есть хорошие примеры, когда в каких-то ситуациях руководители делают прорыв в своих ведомствах, но потом, к сожалению, все его результаты куда-то исчезают, потому что меняются люди. На общем же государственном уровне решения о продвижении вперед регулярно принимаются, но, как правило, не выполняются, о них просто забывают. Это происходит и с госуслугами: в этой сфере также принимались фундаментальные решения, назначались даты, решения не исполнялись, об этом забывали и принимали новые даты…

“Декларации существуют, но они не выполняются. Потому что сегодня у государства нет таких задач, которые требуют интенсивной оптимизации, — продолжал Тагир Яппаров. — Одной из задач, например, могло бы быть качество сервисов для граждан, для компаний, но этот вопрос, к сожалению, не стоит в повестке дня. Я позавчера был на конференции, где слушал доклад CIO английской налоговой службы, а потом полдня просидел на совещании в налоговой службе России. В результате имел возможность сравнения двух реальностей, разница большая. Она велика по очень простой причине: мы о документообороте говорим 15 лет, при этом документооборот по сути сам по себе становится бюрократией”. Он отметил, что страна многие годы не можем решить вопрос перехода на реальный электронный документооборот при том, что на самом деле это не такая уж сложная задача. Но это тормозит решение новых, постоянно возникающих принципиальных задач, в том числе действительно национального масштаба.

Что же мешает переходу на оборот электронных документов

“С моей точки зрения такому переходу давно ничего не мешает кроме того, что этим никто не хочет заниматься, — уверен Константин Синюшин. — Потому что это очень тяжелая работа, которую не совсем понятно, кто должен делать в существующей структуре правительства. Ведь здесь речь идет не только об ИТ-системах, но и о системах управления. А системой управления у нас в правительстве вообще никто не занимается. Что же касается ИТ-системы, то у нас есть профильное министерство, но с одной стороны, ему не хватает полномочий для реализации каких-то идей, а с другой, оно ничего не понимает в системах управления. Между тем в технологическом плане к переходу на работу с электронными документами давно всё готово”.

“Я поддерживаю эти тезисы, — соглашается Владимир Баласанян. — Действительно отсутствует государственная политика. Проблема сложна еще и потому, что правительство должно проводить НИОКР на самом себе. И это при том, что у чиновника нет мотивации к изменению технологий, функций, ему нужно приказать сверху. Но любой приказ, не очень детализированный, превращается в ничто через несколько лет”.

Со своей стороны Тагир Яппаров обратил внимание на проблему стандартов: “Это больная тема, причем не только для ИТ-индустрии, но и для страны в целом. Вроде бы несколько лет назад мы сделали тут очень важный шаг, разрешив гармонизацию международных стандартов. После перевода и регистрации международного стандарта его можно использовать в России; таким образом, мы можем очень быстро и эффективно применять те стандарты, которые существуют в мире. Но представьте себе, что в Европе ежегодно выходит около трехсот новых ИТ-стандартов, а в Россию в локализованном виде приходит около пяти из них. Как член правления АПКИТ, представляющей интересы ИТ-отрасли в целом, могу сказать, что мы несколько раз обсуждали вопрос развития, пропаганды и внедрения стандартов. И проблема тут совсем не только в государственной политике, но и в самой ИТ-отрасли. Мы сами, ИТ-компании, эти стандарты, честно говоря, не хотим использовать и не используем. Например, еще в 2000 г. рабочая группа из представителей СЭД-разработчиков разработала стандарт по обмену документами между разными СЭД-решениями. Однако даже участники той группы его не поддерживают. Конечно, это отражает незрелость рынка в целом. Но именно в силу такой незрелости мы, поставщики, не можем быть инициаторами и пропагандистами внедрения СЭД. Ведь во всем мире именно индустриальные организации, ассоциации занимаются разработкой стандартов, их внедрением, пропагандой и навязыванием. Мы же в своей стране этого не делаем принципиально, потому что у нас нет достаточных сил, чтобы навязать кому-то свой отраслевой стандарт. В результате мы даже сами перестали его поддерживать в своих приложениях. Это серьезная отраслевая проблема; зрелая отрасль должна вести рынок за собой, у нас же пока получается лишь сидеть и рассуждать, почему всё не сходится”.

“По поводу стандартов я полностью солидаризируюсь с высказанным мнением, — дополняет Константин Синюшин. — Но надо понимать, что разработка отраслевых стандартов отраслевым сообществом в мире и у нас кардинально различается. Потому что в мире никакому государственному ведомству не придет в голову, имея в наличии разработанные отраслевым сообществом стандарты, принимать что-то другое, выдуманное в голове какого-нибудь челябинского тракториста”.

Что делает правительство сейчас

Переходя к разговору собственно о конкурсе Минкомсвязи, нужно вспомнить, что он базируется на Постановлении Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 “О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти”. Там ничего не говорится о том, что нужно создавать нечто “национальное”, но зато во втором пункте есть очень конкретное задание:

• “В целях формирования единых стандартов представления электронных документов, процедур обеспечения подтверждения и проверки их аутентичности, а также процедур (протоколов) обмена электронными документами в период с 1 марта по 1 сентября 2013 г. осуществить реализацию пилотных проектов электронного документооборота между Аппаратом Правительства Российской Федерации и Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также между Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации в части государственной регистрации нормативных правовых актов Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации”.

В курсе ли наши эксперты относительно реализации этих проектов, которые уже должны завершиться?

“Именно наша система установлена в Министерстве юстиции, где проводится эксперимент, — отвечает Владимир Баласанян. — Нас позвали представители Минкомсвязи, сказали, что надо поучаствовать, правда, на общественных началах, поскольку средств на это нет и не предвидится. Пояснили: мы вам пришлем документы, а вы их постарайтесь зарегистрировать. Вот и всё, мы постарались”.

“Мы в этих делах не участвовали. Но в этом контексте скажу о том, что давно наболело, — продолжил тему Тагир Яппаров. — Данный конкретный кейс я считаю мелким вопросом, который даже обсуждать неинтересно. Интересно обсуждать подходы государства к созданию информационно-системной среды. И я хочу вернуться к “Электронной России”, которая в 2002 г. была инициирована. Мы принимали участие в разработке основных принципов, и я тогда попал в оппозицию. Потому что было два пути: создание типовых систем либо создание стандартов и требований к системе. Я считал, что нужно создавать стандарты и требования, потому что во многих ведомствах уже есть свои системы, и разработчики с удовольствием доработают их под определённые требования, часто даже за свои деньги. А была ещё партия за типовые системы, типовые решения. Я считал этот путь слишком сложным. К сожалению, этим путем идут уже третий раз, и понятно куда он ведет. Причем ситуация теперь намного хуже, чем в первые два раза. Потому что если тогда по крайней мере не было заранее известно, какая система имеется в виду, то сейчас это просто секрет Полишинеля”.

Что вы думаете о конкурсе Минкомсвязи от 26.08.2013?

Значимость для отрасли данного проекта, в рамках которого среди прочего планируется создать “национальную платформу СЭД”, вполне понятна. Понятна и сложность поставленной задачи, поэтому было бы логично к разработке самой концепции конкурса и его технического задания (ТЗ) привлечь экспертное сообщество. Тем более, что как раз летом начал работу Экспертный совет при Минкомсвязи по вопросам совершенствования электронного документооборота в органах государственной власти, в состав которого входят два участника дискуссии. Обсуждались ли вопросы конкурса и ТЗ на заседаниях этого совета и его рабочей группы?

“У нас в компании есть сотрудник, который ведет мониторинг всех конкурсов. Только от него, после того как была опубликована информация о конкурсе на официальном сайте госзакупок, я узнал об этом проекте. Я позвонил в несколько ведущих федеральных ведомств, функционально связанных с этим проектом, и они узнали об этом конкурсе из моего звонка, — рассказывает Владимир Баласанян. — Что касается Экспертного совета, членом которого я являюсь, то это на мой взгляд крайне позитивное начинание. Действительно, наконец-то отрасль достигла того уровня, когда с ней нужно советоваться. Другое дело, что с этими советами будут делать, но это уже вопрос иного порядка”.

Тагир Яппаров согласен с таким мнением: “Экспертный совет — это очень правильный шаг. Мы там обсуждаем очень важные вещи, связанные как раз со стандартами, — документы, их представление, обмен. Понятно, что выравнивание в правах электронных и бумажных документов содержит очень много казусов и вопросов, которые можно обсуждать, здесь огромная нормативная работа, которой сейчас нужно интенсивно заниматься. И с этой точки зрения Экспертный совет является сверхважным элементом для развития и технологий, и самих подходов. И мы очень позитивно к этому относимся. Между тем нас используют для того, чтобы мы работали над идеологическими вопросами, а рядом, не обсуждая с нами, запускаются такие конкурсы. Об этом конкурсе нам не было известно, на совете он не обсуждался, он возник из недр министерств. Мы с большим энтузиазмом относимся к работе Экспертного совета, но она не имеет отношения к этому конкурсу”.

Как вам идея создания “национальной платформы СЭД”?

Отвечая на этот вопрос, Константин Синюшин сообщил, что готовясь к этой дискуссии, он честно три раза перечитал текст ТЗ конкурса, но не смог понять, что такое национальная СЭД. По его мнению, ТЗ не отвечает на вопрос, что должна представлять собой такая система и какие перед ней ставятся задачи. Сам термин “национальная платформа СЭД” может означать всё что угодно. Это может быть единая стандартная система для всех государственных органов (что, по его мнению, может быть реализовано только в воображении чиновников, но не в реальной жизни). Или типовые системы для разных типов государственных органов, что, наверное, ближе к правде. Но тогда снова встает вопрос, как они между собой будут взаимодействовать, а без решения этого ключевого вопроса нет смысла делать типовые системы. Это может означать и некое государственное облако, куда все подключены, и список таких гипотез можно продолжать до бесконечности.

“Меня многие спрашивают, будет ли ваша компания участвовать в этом конкурсе, — говорит Владимир Баласанян. — Я сразу отвечаю: нет. Там надо выполнять непонятно какую работу. Ведь сначала надо формулировать цели, потом их согласовывать с заказчиком, потом исполнять их. Если же посмотреть чисто формально, то мы посчитали, что за те деньгам, которые названы в стоимости конкурса, в проекте должны работать семьдесят специалистов со средней зарплатой 97 тыс. руб. Их надо найти, да еще посадить на площадку НИИ “Восход” (это требование записано в ТЗ). Насколько я понимаю, “Восход” уже давно делает такую работу, и теперь через конкурс надо оплатить их работу. При этом что они там сделают, то и примут в качестве результата проекта. Мы являемся давними и серьезными игроками этого рынка и в такие игры не играем”.

“Во всем мире каждое министерство имеет свой документооборот, при этом для общения друг с другом у них есть протоколы, нормальные защищенные каналы, по которым они пересылают то, что надо, — вступает в разговор Милан Прохаска. — Но о какой-то огромной мегасистеме, которая охватит всё и вся, я не знаю. Не знаю ни одного такого проекта, который получился бы где-то в мире”. Далее он вспомнил о другом относительно недавнем “национальном” ИТ-проекте, объявленном Минкомсвязи как раз два года назад — Национальной программной платформе: “Там изначально все было так спланировано, чтобы одна фирма, конечно государственная, выиграла бы этот конкурс. Но тогда мы в союзе с другими участниками рынка предприняли усилия и сами выиграли его. Мы за какие-то смешные сроки выполнили работу, сделали все программные компоненты и передали документацию. И на этом весь тот проект закончился, с тех пор о нем никто не вспоминает. Может быть, и сейчас СЭД-разработчикам нужно объединиться, выиграть конкурс и спасти страну?”

“Мы не сможем спасти страну уже по той простой причине, что работу у нас не примут, точнее, не дадут ее выполнить, — отвечает на это предложение Тагир Яппаров. — У нас тоже есть отдел, который занимается конкурсами, ко мне прибежали, давай обсуждать, думать… Я сам редко читаю конкурсные ТЗ, но тут решил ознакомиться и даже не понял, о чем идет речь. Либо это клей, который объединяет всех, либо система, которая везде будет внедряться, все очень запутанно. И самое интересное, там заложены определенные документы, которые разрабатываются сейчас экспертной группой, то есть фактически мы общественные соисполнители. Наша работа будет просто вложена в результат, за который отчитается кто-то другой. Поэтому я сказал, что мы не будем тратить на это время, забудьте этот неисполнимый конкурс, нашей компании это не по силам. Пока нами управляют разумные цели, заниматься непонятными и нереализуемыми задачами мы не станем”.

Тут стоит вспомнить, что создание Минкомсвязью типовых СЭД-решений — это совсем не новая идея. Осенью 2009 г. министерство уже проводило похожий конкурс: “Право заключения государственного контракта на оказание услуг по разработке типовой системы электронного документооборота на свободном программном обеспечении на базе Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации”. Чем закончился тот проект четырехлетней давности?

Пояснения по этому поводу дал Тагир Яппаров: “В том проекте мы были исполнителями. Тогда был виден всплеск интереса на уровне государства к использованию модели Open Source. В рамках конкурса мы сделали прототип СЭД, который передали в виде исходных кодов. Эта система была даже внедрена в Минсвязи, она работала до прихода нынешнего министра, который поставил другую систему. Идея же проекта опиралась на английский опыт, где Open Source активно используется в госсекторе. Основной принцип состоит в том, что одна и та же типовая система, если она уже реализована, вводится в репозитарий и становится доступной всем участникам государственного рынка, и этот код можно использовать в аналогичных проектах бесплатно. Если нужно, с поддержкой разработчика, но можно и без его помощи. Эту концепцию государственного репозитария и повторного использования правительством кода мы считали очень позитивной. Мы считали, что потенциально она может сработать в каких-то типовых задачах как один из принципов, которые можно применять при создании информационной системы в государстве. К сожалению, следующие шаги, необходимые для реализации этой идеи, тогда сделаны не были”.

“Если бы директором был я”

Об этом популярном в советские времена жанре вспомнил Константин Синюшин, под занавес дискуссии сформулировав конструктивное предложение: “Вот как надо было поступить — прежде чем играть в какие-то конкурсы, нужно разработать на самом деле национальную архитектуру. А для того чтобы ее разработать, надо собрать своего рода программный комитет из лучших специалистов, которые фрагментарно разбросаны по разным государственным органам. Затем отобрать из них лучших, ввести в этот комитет, туда же позвать представителей отрасли и попросить, чтобы этот комитет за какое-то время — может быть, за год, я думаю, это вполне нормальный срок — разработал какую-то общую национальную архитектуру. Соответственно после этой национальной архитектуры нужно разработать, как сейчас модно говорить, дорожную карту, а уже потом, когда каждый начнёт понимать, что будет происходить в какой-то момент времени и каким архитектурным требованиям что должно соответствовать, можно выделить какие-то деньги и играть в некие конкурсы. И если опять говорить, с чего надо начать, то я, несомненно, начал бы не с электронного документооборота (на самом деле там дела развиваются и без вмешательства государства), а с создания национального электронного архива. Потому что архив как система статическая — это то, что действительно можно внедрить очень быстро. Ведь долгое внедрение — это всегда в тех задачах, где есть какая-то процессная составляющая, поскольку нужно учитывать очень много требований на каждом рабочем месте”.