Постановка проблемы

С каждым годом все больше процессов переводится в электронный вид.

Десять лет назад в стране началось создание системы электронной отчетности. Сегодня она уже работает. Многие контролирующие органы принимают отчетность от предприятий в электронном виде. Доля налоговой отчетности, передаваемой через Интернет, превысила 80%.

Появилось новое направление обмена документами — между предприятием и его контрагентами. Значительно расширилась сфера применения электронной подписи. Например, только Удостоверяющим центром СКБ Контур за это время выдано более 3,7 млн. сертификатов электронной подписи — не только для отчетности и ЭДО, но и для участия в торгах. Наконец, практика перевода документов в машиночитаемый вид вывела на повестку дня проблему публикации открытых данных, которые имеются в распоряжении госорганов, для нужд граждан и хозяйствующих субъектов.

Казалось бы, созданная законодательная и технологическая база позволяет предприятиям совершенно отказаться от бумаги. Общаться с государством исключительно через Интернет. Заключать все сделки в электронном виде. А информацию, важную для принятия решений, получать прямо с рабочего места.

Решение этой стратегической задачи повысило бы эффективность и хозяйствующих субъектов, и государства на порядки. Так, по оценкам экспертов, объем бумажных документов, пересылаемых между компаниями, составляет не менее 10 млрд. в год. Если учитывать затраты на печать, хранение и доставку документов, то объем рынка составляет приблизительно 500 млрд. руб. в год. Таким образом, экономический эффект от перевода документооборота между предприятиями в электронный вид может составить сотни миллиардов рублей прямого сокращения издержек, не считая увеличения скорости документооборота и повышения прозрачности ведения бизнеса в стране. И это только один из процессов, которые уже в ближайшее время могли бы быть переведены в электронный формат.

Однако пока, несмотря на имеющиеся предпосылки, этого не произошло. Почему?

Причин много. Это и отсутствие единого подхода к переводу госорганов на электронный документооборот, общих стандартов, которые можно было бы применять к каждому новому ведомству, переходящему на электронные документы. И тот факт, что существующая нормативная база по ЭДО не в полной мере учитывает требования хозяйственной жизни. И недостаточность норм, которые бы регулировали применение электронной подписи и защищали бы всех участников рынка от неизбежных в этой сфере финансовых рисков.

Бросается в глаза общий знаменатель этих проблем: успешные практики не масштабируются на весь рынок. Каждый новый процесс запускается практически с нуля. Мы снова и снова идет путем проб и ошибок, игнорируя огромный опыт, накопленный за прошедшее десятилетие.

В чем суть этого опыта? Можно ли вывести какую-то модель, которая уже показала свою эффективность?

Оптимальная модель взаимодействия хозяйствующих субъектов и государства

По большому счету, есть две основных модели, по которым может строиться система электронного взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов:

• Закрытая, когда взаимодействие осуществляется через одну точку, единого оператора (это может быть государство или уполномоченный орган), и

• Открытая, когда роль операторов системы могут выполнять как государство и уполномоченные органы, так и независимые рыночные игроки.

В первом случае государство своими силами и за свой счет создает и поддерживает системы электронного взаимодействия, непосредственно оказывая услуги населению и бизнесу, не допуская или прямо запрещая системы других производителей.

Второй сценарий предполагает, что государство концентрируется на внутренних информационных системах профильных ведомств и обмене данными между ними. Но при этом оно также задает «правила», которые позволяют сторонним пользователям взаимодействовать с этими системами и имеющейся в них информацией. Так, государство задает форматы и технологию передачи данных, развивает систему регламентов и нормативных документов, доступа к данным и пр.

Услуги конечным пользователям предоставляют участники рынка — конкурирующие между собой операторы. Они отвечают за сбои, простои, нарушения в работе систем в своей зоне ответственности, а также берут на себя обязательства выполнять требования государства в части безопасности и доступности предоставляемых сервисов.

На первый взгляд, закрытая модель эффективнее и проще в реализации. Некоторые соседние государства, например Казахстан и Эстония, с успехом ее применяют. Есть позитивный опыт работы по такой схеме и в нашей стране: ряд российских ведомств заслуженно гордятся построенными ими закрытыми информационными системами, которые прекрасно решают стоящие перед ними задачи.

Однако по мере роста и появления новых требований преимущества использования закрытой модели в масштабах всей страны, особенно такой большой и многообразной, как Россия, нивелируются рядом серьезных проблем. Во-первых, это высокая сложность и стоимость разработки систем, помноженная на их количество в стране. Во-вторых, не менее высокие затраты на последующее развитие, модернизацию и, что очень важно, масштабирование систем, которые полностью ложатся на плечи бюджета и всех налогоплательщиков. Наконец, необходимость технической поддержки пользователей.

Совокупно, по оценкам специалистов, затраты на поддержание инфраструктуры и поддержку пользователей могут достигать порядка 20 млрд. руб. в год только для одной крупной системы уровня ФНС. При этом, к сожалению, любая закрытая система не имеет стимулов к повышению качества предоставляемого сервиса и последующего развития, испытывает серьезные проблемы при изменении требований.

Важно отметить, что все эти проблемы значительно обостряются при увеличении объема и сложности документооборота, а именно к этому рубежу мы подошли сейчас.

Открытая модель в долгосрочном плане и, что важно, в российских реалиях оказывается более жизнеспособна. При таком подходе электронное взаимодействие может быть запущено без существенных затрат бюджетных средств, за счет инвестиций операторов — конкурирующих разработчиков программного обеспечения.

Это создает объективные предпосылки для повышения качества систем и предоставляемого конечным пользователям сервиса. Рыночные игроки получают возможность развивать сервисы с учетом требований пользователей и новейших достижений ИТ-отрасли. Государство берет на себя только разработку своих внутренних информационных систем, задает «правила игры» для входящей информации и раскрываемых данных, а также при необходимости регулирует деятельность операторов. Такой подход значительно дешевле и позволяет очень быстро получать первые результаты.

Именно по открытой модели более 10 лет назад запускалась отчетность через Интернет в налоговые органы. Это был первый опыт электронного юридически значимого документооборота в стране. С нуля создавалась вся нормативная база, прорабатывалась логика работы и требования к защите информации. При этом опыт ФНС до сих пор остается непревзойденным. Ведомство не только сохраняет лидерство по доле отчетности, передаваемой через интернет, но и переводит все новые и новые сценарии взаимодействия с налогоплательщиками в электронный вид.

Во многом этих результатов удалось достичь благодаря тому, что налоговые органы пошли по одному из вариантов открытой модели и создали институт специализированных операторов связи (сейчас они называются операторами электронного документооборота). Специалисты ФНС взяли на себя только профильные задачи, передав значительную часть технической работы и поддержку пользователей спецоператорам.

По аналогичной схеме работают ПФР и Росстат. На схожих принципах строится система электронного юридически значимого документооборота между организациями.

Но чтобы открытая модель принесла наибольшие плоды, необходимо соблюсти три принципиальных момента.

• «Правила игры» должны быть максимально унифицированы. В таком случае и госорганы, и операторы могут без существенных затрат и технологических проблем автоматизировать связку «государство-хозяйствующий субъект»: «по накатанной» внедрять отчетность через Интернет, переходить на электронные документы и пр. При таком подходе все новые части общей российской системы электронного взаимодействия оказываются технологически совместимы друг с другом. Например, контролирующие органы могут обрабатывать документы, которые пользователи сдавали в другое ведомство.

• «Правила игры» должны вырабатываться при участии экспертного сообщества. В противном случае может оказаться, что сформулированные государством принципы не учитывают каких-то реалий хозяйственной жизни и фактически не применимы. А норму, вступившую в силу, гораздо сложнее изменить, чем изначально задать нужный вектор.

• Открытая модель не означает, что государство полностью самоустраняется от предоставления сервиса конечным пользователям. Она означает лишь, что сервисы, которые разрабатывают госорганы, не являются единственными на рынке. И у пользователя всегда есть выбор: воспользоваться бесплатной возможностью, которую дает государство, или платной услугой от одного из операторов, получив при этом какие-то дополнительные преимущества — удобный интерфейс, техподдержку в режиме 24/7 и пр.

Чего нам сейчас не хватает?

На наш взгляд, открытая модель как наиболее оптимальная по соотношению затрат и качества сервиса, предоставляемого конечному пользователю, должна стать отправной точкой для развития электронного взаимодействия в целом и применяться повсеместно. При внедрении электронной отчетности в новых госорганах. При доработке нормативной базы для электронного взаимодействия между предприятиями. При развитии законодательства об электронной подписи. И при создании нормативной и технической базы для работы с открытыми данными.

В продолжении настоящей статьи мы посмотрим, какие именно проблемы в каждом из перечисленных сегментов позволит решить описанная открытая модель.

Продолжение следует.

Автор статьи — генеральный директор «СКБ Контур».