Тема «открытых данных» (ОД) в том или ином формате обсуждается в российских СМИ уже не первый год, но пока остается для отечественной общественности еще довольно новой. Более того, часто по ходу обсуждения этих вопросов создается впечатление, что многие люди (в том числе чиновники, которые, собственно, и должны формировать пространство ОД) не очень верно трактуют и реализуют эту концепцию. Так, сегодня зачастую в нашей стране ставится знак равенство между понятиями «открытые данные» и «открытая государственная информация» (или «открытое правительство», то есть «обеспечение права граждан на доступ к документам и действиям государства»).
На самом же деле идея ОД — это, с одной стороны, часть и развитие концепции «открытое правительство», а с другой, — выход за ее рамки, поскольку она распространяется и на доступ к информации негосударственных (в том числе коммерческих структур). При этом ОД выходят далеко за рамки социально-политических задач, на решение которых изначально нацелено «открытое правительство», создание пространства ОД рассматривается как важный фактор расширения сферы применений ИТ и поддержки ИТ-бизнеса (в том числе на уровне стартапов), что в свою очередь позитивно влияет на развитие социальной сферы и демократических моделей управления страной. В этой идее находит очередное признание важной социально-политической роли ИТ.
ОД — это не просто информация в свободном доступе. Во-первых, это именно данные, то есть сведения, представленные в машиночитаемых форматах (как общего назначения, типа XML, CSV или DBF, так и специализированных — для геоинформации, новостных лент и пр.), то есть ориентированных не на использование напрямую человеком, а для применения в ИТ-системах (а уже через ИТ-системы доступные конечному пользователю). Во-вторых, это свободные данные, которые можно использовать для дальнейшей републикации без ограничений авторского права, патентов и других механизмов контроля. В-третьих, хотя этот момент в формальном определении ОД не декларируется, важным является постоянный характер их источника, проще говоря, источник ОД должен быть (или, как минимум, желательно) постоянно действующим и содержащим актуальную на данный момент времени информацию. В общем случае в основе реализации концепции ОД лежать восемь базовых принципов: полнота, первичность, своевременность, доступность, пригодность к машинной обработке, отсутствие дискриминации в доступе, отсутствие закрытых проприетарных форматов и лицензионная чистота.
Таким образом, с формальной точки зрения ОД предназначены для разработчиков ИТ-систем, предпринимателей и разного рода исследователей, а уже через них — для более широкой общественности. В общем случае концепция ОД распространяется на сегменты деятельности общества, в том числе на частно-коммерческую сферу, но ее «локомотивом» и основной областью применения совершенно справедливо рассматриваются государственные структуры по двум основным причинам: государство является источником огромных объемов данных, и именно потому, что эти данные по своей исходной сути являются общественными, они могут и должны распространяться на открытых принципах.
Именно с пояснения этих фундаментальных аспектов идеи ОД начал свой обзор данной тематики на прошедшей недавно конференции Docflow один их ведущих в нашей стране экспертов по вопросам государственной политики в работе с данными, директор некоммерческого партнерства «Информационная культура» Иван Бегтин. Он напомнил, что вся эта концепция базируется на конституционном праве граждан знать о деятельности создаваемых ими органах государственного управления и пользоваться информацией, созданной на деньги налогоплательщиков. При этом ключевым моментом в реализации этого права является наличие возможности получения нужной информации не по запросам людей, а на принципах проактивного ее раскрытия по инициативе государства (выдача информации не отдельным конкретным лицам, а ее публикация в открытом доступе до появления запросов на нее). И все же основными «активистами» в плане потребления данных являются программисты и ИТ-компании, которые в свою очередь формируют экосистему конечных потребителей. Важная инновационная функция ОД заключается в создание питательной информационной среды для появления и роста стартапов, которые используют публичные ресурсы для реализации новых идей. В целом ряде стран оценка эффективности государственной политики в области ОД проводится именно путем анализа реализуемых на основе этой информации проектов, в том числе с учетом получаемых экономических эффектов.
Понятно, что реализация идей информационной открытости государства находит определенное, а порой и очень серьезное сопротивление со стороны как госаппарата, так, как это ни парадоксально, и населения, и потому нужно понимать основные движущие силы процесса развития ОД, среди которых эксперт выделил пять аспектов: общая государственная политика открытости, нацеленность страны на инновационное развитие (в том числе, поддержка стартапов), принятые международные обязательства, экономия бюджетных средств (реализация важных для страны функций силами бизнеса), а также задачи борьбы с коррупцией.
Политика открытости в России базируется на существующей законодательной базе, в которой в первую очередь были выделены
Основные международные обязательства сформулированы в Хартии G8, которую Россия подписала с другими странами Большой восьмерки два года назад, подписанты должны реализовать содержащиеся в этом документе положения до конца 2015 г. Наша страна также поначалу намеревалась подключиться к программе Open Government Partnership (партнерство открытых правительств), но пока все же не решилась на этот шаг. Оценки позиции стран на пути к открытости проводятся с помощью ряда рейтингов.
Процесс вовлечения бизнеса в использование ОД идет в России, возможно, не так быстро, как хотелось бы, а посчитать экономический эффект от этого в принципе крайне сложно. В качестве негативного аспекта Иван Бегтин отметил очень высокое недоверие отечественных деловых структур к управляющим действиям государства в принципе, в результате чего попытки госструктур оценить уровень использования ОД коммерческими компаниями натыкается обычно на стену молчания. Тем не менее, по ряду косвенных признаков можно говорить, что процесс проникновения ОД в бизнес-среду идет, об этом свидетельствует, в частности, регулярное проведение разного рода отраслевых конкурсов (BudgetApps, Apps4Russia, APIChallenge и др.), а также появление проектов по «очистке» официальных данных для создания более качественных информационных ресурсов.
По мнению эксперта, в настоящее время для России особую актуальность имеет направление анализа законности и эффективности расходования бюджетных средств на основе информации по госзакупкам и контрактам. Переход от открытой информации (понимаемой только человеком) к ОД (понимаемым компьютером) позволяет перейти от выявления, порой довольно случайным образом, отдельных «экзотических» трат к систематическому анализу всего объема сведений в этой сфере с почти стопроцентным «вылавливанием» подозрительных сделок и возможностью проактивной борьбы с нарушениями в этой сфере, а также к формированию оперативных обоснованных предложений по совершенствованию законодательства. То есть речь идет о своеобразной системе автоматизации общественного контроля в таких направлениях, как выявление коррупционных контрактов (уже есть конкретные проекты такого рода), проверка владения недвижимостью и землей, анализ аффилированности тех или иных структур, а также контроль доходов чиновников по налоговым декларациям.
В целом вопросы координации работ в области ОД лежат в зоне ответственности Совета по ОД при Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства России, на постоянной основе работу по выработке и внедрению методологии ОД ведет Минэкономразвития, а интересы общества и бизнеса представляют НК «Инфокультура», ВШЭ и ведущие игроки ИТ- и интернет-рынка страны.
Оценивая уровень доступности государственных ОД в России, Иван Бегтин отметил, что в целом очень неплохо обстоит дело с информацией о госрасходах и госпредприятиях, она достаточно хорошо структурирована и позволяет проводить многофакторный анализ ситуации по различным разрезам. По его сведениям, эти данные очень неплохо монетизируются, уже сейчас есть десятки компаний, которые используют такую информацию в своей практической деятельности. Есть определенные достижения в открытой публикации научных данных, но все же тут, скорее, можно говорить о частичном решении задачи, причем, как считает эксперт, сегодня проблема видится не первоочередной с точки зрения общества.
К сожалению, нужно признать явно неудовлетворительным положение дел с доступностью ОД в тех сферах, где с точки зрения мировой практики как раз и могут быть получены максимальные эффекты от применения данной концепции. Речь идет, в частности, о статистической информации по экономике и о демографической ситуации в стране, о реестрах предприятий, о географических и климатических данных, о базах данных индикаторов функционирования страны, а также детализированной правоохранительной информации по преступлениям.
По мнению Ивана Бегтина, для кардинального улучшения дел с ОД государству нужно решить целый ряд вопросов. Одним из первых является общее повышение уровня государственной автоматизации, более широкое и глубокое применение ИТ в системе госуправления. Далее он выделил необходимость повышения качества первичных данных — эта проблема сразу становится видна, как только мы переходим от ручного к автоматизированному анализу информации. К сожалению, довольно слабо обстоит дело и с открытостью данных «по умолчанию», по самому факту существования той или иной информационной системы, метод получения государственных сведений по запросам продолжает оставаться доминирующим.
Конечно, публикация данных просто «на всякий случай» или для формальной отчетности перед вышестоящим руководством тоже не имеет особого смысла. Должен быть спрос на такую информации, понимание важности ОД со стороны чиновников. Для этого нужен целый комплекс заявленных со стороны общества и государства задач, что пока находится в явном дефиците. Собственно, именно этот дефицит государственных задач в существенной мере определяет низкий уровень спроса на аналитику в стране, особенно в ее государственном секторе. Существенной проблемой является и то, что частные лица и коммерческие компании в силу ряда причин зачастую не спешат проявить свой скрытый интерес к государственным данным. У нас в обществе по-прежнему предпочитают методы персонального получения нужной информации минуя публичные каналы.
