В начале мая Минкомсвязи обнародовало разработанный по поручению правительства проект программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Документ вызвал острое возмущение со стороны экспертного сообщества, выплеснувшееся в социальных сетях и в выступлениях на конференциях. С тех пор текст программы обсуждался, критиковался и корректировался «в верхах». Кем и как — отдельный вопрос. И вот 28 июля программа в ее окончательной версии подписана премьер-министром и опубликована.
Что можно сказать об утвержденной правительством программе?
Во-первых, программа стала на порядок вразумительнее, чем в исходной версии. Она реалистичнее, информативнее, ближе к здравому смыслу, в ней появились элементы конкретного анализа проблемной ситуации в стране, появились новые нетривиальные идеи. Это уже не случайное нагромождение лозунгов и задач: она выстроена по определенной логике и гораздо больше похожа на документ, достойный называться государственной программой.
Во-вторых, в связи с тем, что вариант Минкомсвязи дорабатывался в узком кругу и без привлечения значимого количества независимых экспертных сообществ, документ все еще содержит немало уязвимых мест, недоработок и даже наивных чиновничьих предрассудков.
И, наконец, в-третьих, программа предусматривает создание механизма ее непрерывного общественно-экспертного обсуждения, критического анализа и доработки по мере реализации. Наличие такого в онлайн-режиме работающего механизма — серьезный шаг вперед по сравнению со всеми предшествующим государственным программам. Открытый, недогматичный характер документа — главное его достоинство, перевешивающее все остальные недостатки и позволяющее быстро преодолеть их. Если, конечно, такой механизм будет реализован.
В качестве малой, но зато ранней попытки запустить вышеупомянутый механизм — приглашаю читателей поучаствовать в предложенном правительством «эджайл-эксперименте» по доработке государственной программы. Будет это участие всерьез или понарошку — зависит не только от принимающих решения чиновников, но и от нас с вами, и, чего греха таить, от его величества случая. Но, как говорится, делай что должен и будь что будет. Итак, начнем.
Одно из наиболее серьезных упущений программы — непроработанность, точнее говоря, отсутствие финансовой составляющей. Это родимое пятно документ унаследовал от своего первоисточника. А хотелось бы, чтобы в программе были отражены два взаимосвязанных момента, относящихся, прошу прощения за каламбур, к экономике программы построения цифровой экономики.
1. Затраты на реализацию программы в разбивке по направлениям, задачам и вехам хотя бы в самом грубом приближении, порядок цифр. Если чиновникам это не интересно, то уж граждане, отдающие государству 13% своего заработка, — уж точно захотят знать, какая доля госбюджета будет вкладываться в программу, за счет сокращения каких других составляющих расходной части эта доля возникнет и каким плюсом или минусом это обернется в конкретный год для конкретного Иван-Иваныча.
2. Представление программы как инвестиционного проекта. Речь идет о том, что если государство тратится и вкладывает средства, то, как всякий разумный инвестор, оно должно отвечать на вопрос о сроках окупаемости. Соответственно, особое внимание обращать на те «задачи» и «вехи» которые могут быть реализованы в относительно короткие сроки, но по завершении принесут более-менее прогнозируемый доход. В виде снижения расходов на «цифровой», алгоритмизированный и автоматизированный госаппарат. В виде соответствующего уменьшения коррупционных потерь. В виде роста прибыли «оцифрованных» госкорпораций. В виде увеличения налоговых поступлений от нарастивших свою «цифровую» доходность бизнесов. Да и в натуральной форме, в виде вернувшихся налогоплательщикам бытовых благ и удобств — таких как широкополосный доступ в Интернет (вехи
Важным, хотя, конечно же, не единственным, принципом планирования должен стать сдвиг к начальным срокам программы коротких, но инвестиционно эффективных составляющих. Это привело бы к частичному, а, возможно, и к полному «самофинансированию», когда прибыль от предшествующих шагов вкладывается в реализацию последующих. В любом случае люди вправе знать, сколько и когда должна поглощать вложений реализация программы, сколько и когда генерировать и каково в каждый момент времени соотношение финансового «плана» и финансового «факта».
На случай, если запланированные доходы не получены, должен быть предложен механизм, предусматривающий либо секвестирование «деньгоемких» частей программы, либо поиск альтернативных источников дофинансирования. Принципиальным элементом программы, отсутствие которого, впрочем, не удивляет, должен стать пункт о персональной ответственности за недополучение доходов и принятие мер в отношении не справившихся с задачей исполнителей. Опыт работы с менеджментом в частном секторе наглядно показывает, как проблема ответственности, будучи переведенной на язык денег, быстро отрезвляет нетерпеливые головы. Вместе с тем акцент на ответственности за экономические результаты проясняет и вопрос о том, где искать и как отбирать компетентные управленческие кадры для реализации блоков программы.
Приведу еще несколько аргументов в пользу если не самофинансирования, то хотя бы прозрачности входящих в контур реализации программы и выходящих из него финансовых потоков.
Аргумент первый. Самофинансирование и финансовая прозрачность — это вопрос морали и доверия. Вопрос моральной ответственности государства перед обществом и вопрос преодоления кризиса доверия общества к государству — доверия и поддержки, без которых проблематична реализуемость любой госпрограммы. В связи с программой цифровой экономики возникает два ключевых вопроса к государству.
1. Какие затраты на «прорывы» и «заделы» может позволить себе государство, значительная часть населения которого находится за чертой бедности?
2. Как ограничить масштабы госбюджетных средств, которые будут украдены или бездумно растранжирены в ходе реализации программы?
Принципиальная значимость этих вопросов часто недооценивается. А ведь чего стоит один только малоизвестный факт, что, по данным Центра стратегических разработок, средний уровень реализации мероприятий в рамках государственных программ подобного типа составляет...
Аргумент второй. Перевод планов и программ на язык денег быстро привносит в умы отрезвляющий реализм и стимулирует поиск сокращения издержек. Вопреки распространенному мнению, при разумном подходе для цифровой модернизации страны не нужно каких-то заоблачных бюджетных затрат. Вот что рассказывает один из ведущих российских экспертов в области цифровой экономики Владимир Румянцев. В 2008 г. в Китае была разработана трехлетняя программа государственных инвестиций в развитие национальной логистической инфраструктуры. Размер предполагаемых вложений — 10 трлн. юаней. Откуда такая сумма? Не располагая достоверными прогнозами о том, какие потребуются в ближайшие годы складские мощности и транспортные потоки и не зная, как они будут распределены по территории страны, правительство сильно перезакладывалось при расчетах. Неизбежно должны были появиться мощности, раскиданные по стране вслепую и с большим запасом. Что такое запас? Это вложения в невостребованные в ближайшем будущем и не приносящие прибыли складские площади. А также дополнительное время на их строительство. Случилось так, что от реализации программы отказались, а к 2014 г. на внутреннем рынке страны сама собой сложилась логистическая цифровая платформа Cainiao. И вся эта история вылилась в предоставление возможностей частным логистическим операторам заработать на разнице между стоимостью доступа к платформе и экономии от ее использования. Теперь они могли собирать заказы на доставку посылок и грузов без вложений в маркетинг, легко кооперироваться с другими логистами в транспортной цепи и получать необходимую для инвестиционных решений аналитику. На основании накопленных на платформе данных и аналитики операторы, каждый на своей территории, смогли спрогнозировать рост потребностей клиентов на год вперед в среднем с точностью 97%. Предприниматели быстро нашли и вложили деньги в расширение складов и приобретение дополнительного транспорта, быстро окупили вложения и повторили этот цикл в следующем году. В результате за те же три года логистическая инфраструктура страны была расширена и полностью отвечала нуждам экономики. Но государственных вложений в нее потребовалось только 10 млрд. юаней. То есть, в одну тысячу раз меньше изначального плана!
Аргумент третий. Внутренней государственной пиар-политике последних лет свойственно стыдливо замалчивать проблему коррупции. И в программе тоже нет ни слова о ее защите от коррупционных рисков — главных рисков любой госпрограммы. А между тем даже невооруженным глазом видно, какие коррупционные возможности открывает реализация программы в части налоговых льгот и даже прямых госинвестиций в «цифровые» частные компании (вехи №№ 3.5.3; 3.5.4; 3.5.6; 3.5.7). Никаких принципов, ограничений и специальных условий отбора таких компаний не обозначено. Так что же — будем инвестировать в бизнесы, которые и без того коммерчески успешны и обладают «цифровыми» конкурентными преимуществами?
Вспомним, как часто разорение и разруха воцарялись там, где по экономике и рынку прокатывается государственный каток. Все мы были свидетелями раздувания госаппарата под лозунгами его сокращения, роста налоговой нагрузки на малый и средний бизнес под лозунгами ее снижения, уменьшения заработка научных работников под лозунгами его повышения. Ввод же очевиден: чем активнее попытки «стимулировать» цифровую экономику в виде налоговых льгот и прямых инвестиций государства, чем больше размеры таких инвестиций — тем выше коррупционные риски. Задача государства, а особенно российского, в «цифровизиции» экономики и общества — не столько финансировать этот мировой тренд, сколько создавать условия для его развертывания в стране. А создавать условия — это прежде всего устранять препятствия, им же, государством, и созданные.
