Ольга Блинкова, Александр Антонов
Давным-давно, еще в застойные времена, издавались книжки-брошюрки типа “Телевидение - это очень просто”. Так вот: кадастры - это очень сложно. И вот почему. Прежде всего, они бывают разными: на сегодняшний день выделяются земельный, лесной, минерально-сырьевых и водных ресурсов, недвижимости, градостроительный, урбоэкологический и др. Во-вторых, полной однозначности понятия “кадастр” нет и понимать это слово каждый может по-своему - в Древнем Риме, например, кадастром называли перепись рабов, сегодня же многие за этим словом видят информационную систему, предназначенную для учета различных видов собственности. В-третьих, кадастры - дело политическое, потому что одной из их функций является определение прав и возможностей, причем не обезличенных, а относящихся к отдельным собственникам - людям, ведомствам и организациям. В-четвертых, кадастры - дело экономическое, так как теоретически они предназначены для информационной поддержки фискальных функций государства и создаются опять же на государственные деньги. В-пятых, кадастры - дело юридическое, так как одной из их функций является регистрация прав на собственность. Шестая (и последняя) сложность связана с формулировкой требований к программному и аппаратному обеспечению, предъявляемых кадастром или совокупностью кадастров, - вроде бы дело нехитрое, ан нет+
Итак, начнем по порядку и для того, чтобы понять, зачем же нужны кадастры, расскажем несколько леденящих душу историй.
Страсти-мордасти
В городе Н некий гражданин А получил под застройку земельный участок неподалеку от пруда и поставил там дачку. Через несколько безмятежных лет его участок посетила инспекция. “Как?! - в ужасе выдохнул инспектор. - Это же водоохранная зона, город питьевую воду берет из соседнего пруда!”. Владелец в ответ: “Вот у меня право на участок, вот - на строительство. Вы кто такой? Инспектор? Пожалуйста, в земельный комитет - это ваши внутренние дела”. Ну не знал комитет о существовании водоохранной зоны, а была бы под рукой полноценная земельная информационная система - мог бы и знать.
В том же городе Н гражданин Б построил летний домик и решил его застраховать. Приехавшие специалисты-страховщики сразу же увидели торчащий из-под земли неприметный краник. “А что будет, если этот краник открыть?” - заинтересовались они. В общем, владелец летнего домика, крайне раздосадованный наличием на своем участке большого количества неопознанных коммуникаций, обратился в суд, требуя компенсацию за то, что его предварительно об этом обстоятельстве не известили. А что? Пришел в свое время на поле, где сейчас стоит злополучный летний домик, оценщик. Смотрит - поле. Болота нет, леса нет, речек нет, строений нет+ Знак “три метра влево-вправо не копать” давно снесли, и что там под землей, оценщику неведомо.
Или вот еще пример. В подмосковном городе М за последние восемь лет четырем различным собственникам были выделены четыре земельных участка на одном и том же месте, не полностью, правда, перекрывающихся. Четыре. На одном месте. То есть выдали - и забыли. Выдали - и опять забыли. Пока на этом участке стоят четыре колышка - делить нечего, а вот если там кто-то газопровод построит+ Тогда будет что делить. А существовал бы земельный кадастр - был бы у участка один хозяин.
А вот еще один неописуемый случай. Руководство крупного оборонного завода вдруг узнало, что восемьдесят процентов территории их предприятия выделено под свалку, а еще десять - под застройку. Очень руководство удивилось, когда к воротам подъехали первые самосвалы с мусором, а за ними - башенный кран.
Что такое кадастр?
Трудно ответить на этот вопрос точно и однозначно. Условно-приблизительно кадастр можно определить как систему учета и регулирования прав на собственность, занимающую на земной поверхности некоторую площадь. Если с такими объектами, как лес или водоем, все более-менее понятно, поскольку водоем - это вода, ограниченная линией берега, то, скажем, с жилым зданием, стоящим на некотором земельном участке, да еще являющимся историческим памятником, все гораздо сложнее: учетом каждой составляющей неразделимого в принципе объекта занимаются разные ведомства. В настоящее время больше всего копий ломается по поводу двух видов кадастров - земельного и градостроительного, и, дабы не пытаться объять необъятное, на них подробнее и остановимся.
Земельный кадастр
По идее, земельный кадастр - это картографическая система, содержащая сведения о правовом, природном и экономическом положении земель. Правда, такое толкование несколько расходится с определением, данным в Федеральном законе о государственном земельном кадастре, где написано, что: “государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов” (www.misufa.ru/nb/gkz/lawgzkrf.htm). Таким образом, в соответствии с законом, земельный кадастр включает и информацию о “прочно связанных с земельным участком объектах”, что вызывает некоторые вопросы: как же так, кадастр - земельный, а учитывает еще и объекты? Ситуацию любезно согласился прокомментировать начальник Управления государственного земельного кадастра Федеральной службы земельного кадастра России (www.goscomzem.ru) Владимир Алексеевич Тугбаев: “Не сведения о самих объектах, а всего лишь информацию об их наличии. Например, в сведениях может быть указано, что участок застроен двухэтажным жилым домом, через него проходит трубопровод или расположена телевышка”. Таким образом, задачей государственного земельного кадастра является признание того факта, что некоторый участок существует в конкретных границах и эти границы четко определены. Что касается принадлежности участков собственникам, то такая регистрация ведется Единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним (www.ist.ru/VP/LIB076/z15028.htm). Большой глоссарий терминов, относящихся к земельному кадастру, можно найти по адресу: www.dol.ru/users/cadastr/glossary.htm.
Градостроительный кадастр
Существует как минимум три трактовки термина “градостроительный кадастр”, которые сложились в ходе регулярных проведений конференции УРБИС, посвященной вопросам градостроительства и градостроительного кадастра (www.gis.go.ru). Первая трактовка определяет градостроительный кадастр как систему, обеспечивающую решение технических вопросов ведения и обновления дежурных городских планов крупного масштаба и работы по выделению участков застройщикам. Вторая концепция представляет градостроительный кадастр как информационную систему, обслуживающую интересы инвестора на стадии выбора участка и призванную максимально приблизить их к интересам города, обеспечив при этом реализацию положений генерального плана. Такой подход, в частности, характерен для Москвы.
Кроме того, градостроительный кадастр может рассматриваться как правовая система, задающая правила и ограничения на использование собственником недвижимого имущества и контролирующей их выполнение. Кстати, существование подобной системы ограничений является непременным условием создания свободного рынка земли и недвижимости. К сожалению, существующие нормативно-правовые акты, в том числе постановление “О ведении государственного градостроительного кадастра” (http://gisa.saog.ac.ru/gis_serv/zakon/deistv/federal/post_grad_kad.htm), не позволяют пока внедрять этот кадастр именно как правовую систему. Обширную информацию о градостроительном кадастре можно найти по адресу: www.gisa.ru.
Кадастр и деньги
Вокруг кадастров бушуют такие страсти, что неизбежно возникает вопрос: приносят ли они деньги? Оказывается, нет, не приносят. Кадастр - это государственное дело, которое призвано не приносить деньги, а повышать эффективность. Другими словами, снижать затраты. В какой строке бюджета и насколько произошло снижение благодаря внедрению градостроительного кадастра? От каких конкретно затрат оказались избавлены участники этого процесса? Поскольку кадастры создаются на бюджетные деньги, борьба вокруг них не утихает ни на минуту. Уже созданный кадастр тоже может приносить некоторые средства, как это происходит, например, в Москве, где градостроительный кадастр, разработанный на основе созданного когда-то генплана города, используется Управлением Градостроительного кадастра города Москвы при ГлавАПУ для выдачи платных кадастровых справок об участках, на которых какой-то человек или организация планирует развить строительную активность.
Интересно, что во многих местах, где кадастр был внедрен, земельный налог или арендная плата за землю оказались значительно меньше, чем предполагали разработчики. Таким образом, идея, что “все учтем и будем грести деньги лопатой”, или, как вариант, “всех посчитаем, и все будут нам платить”, не реализовалась. К сожалению, почти никто не платит. Бабушки в деревнях не платят потому, что им платить нечем, а заводы, которым, вроде бы есть чем, решают вопросы об оплате в порядке личной договоренности с местными властями. За загрязнение окружающей среды они тоже платят штраф по схеме “как договоримся”, что не имеет никакого отношения к реальной обстановке.
Объективные технологические трудности
С точки зрения геоинформатики создание кадастра не представляет особой проблемы. Задачи там две: измерить участки так, чтобы они друг на друга не накладывались, и, если они таки накладываются (что в основном вызвано тем, что геодезист ходит ногами по земле, которая, как известно, круглая и не всегда гладкая), то нужно знать, как решить эту, возникшую из-за недостаточной точности определения границ участков, проблему. Если ошибка выявлена уже после того, как некий документ, что-либо удостоверяющий, был выписан, сделать уже ничего нельзя. Значит, надо корректировать границы соседних участков. В целом, можно сказать, что задача заключается в том, чтобы максимально точно нанести контур участка, внутри написать “Иванов”, слева - “Петров”, справа - “Сидоров”. Несмотря на то, что задача формально простая, детали, возникающие при реализации, часто сильно усложняют работу.
Состояние дел
Каково же объективное состояниие разработки кадастров в России? Для примера обратимся к бесспорному лидеру в области как развития теоретической базы, так и практического применения кадастрового учета - городу Таганрогу, где не покладая рук вот уже восемь лет работает бюро кадастра (www.cbt.ru), инвентаризовавшее 80% населенных земель. Это - один из самых лучших показателей по России. В остальных регионах ситуация похуже. Тем не менее в области создания и внедрения кадастрового учета в России уже проделана огромная работа. Конца ей, правда, пока не видно. У нас очень большая страна, а именно в этой сфере деятельности “размер имеет значение”.
Законы и постановления
Законов и постнавлений, так или иначе имеющих отношение к кадастровой деятельности, тьма-тьмущая. Только вопросы создания и ведения градостроительного кадастра освещаются в добрых полутора сотнях документов. Большая коллекция материалов о земельном кадастре - как теоретические основы в виде Земельного кодекса РСФСР, так и постановления, призванные в том или ином виде регулировать практическую деятельность, - расположена на сайте ГИС-Ассоциации России по адресу: gisa.saog. ac.ru/gis_serv/zakon/deistv/federal/zemlya. htm, а также на сайтах Росземкадастра (www.goscomzem.ru/laws/laws0.htm) и федерального кадастрового центра “Земля” (www.fccland.ru/projects/fcpagzk.htm).
С Ольгой Блинковой можно связаться по адресу: blinkova@pcweek.ru, а с Александром Антоновым - по адресу: baton@go.ru.
