“Электронное правительство” для США настолько устоявшаяся тема, что она уже успела пройти значительную часть жизненного цикла всякого начинания - от параноидальной популярности идеи до склеротического падения внешнего интереса к ней. Относительное снижение внимания не есть дискредитация идеи, просто из многообещающего новшества она превратилась в рутинную деятельность, которая хотя и изменила общество, но уже стала настолько привычной, что не вызывает бурных эмоций. Внешний интерес к теме электронного правительства существенно ослаб, в то время как заметно вырос бизнес-интерес. Действительно, уже трудно замаскировать тот факт, что в данной области фигурируют миллиарды долларов и сектор неуклонно растет. В некотором смысле шумиха экономически выгодна только на начальном этапе, когда надо привлечь капитал и заставить заказчиков раскошелиться на новые крупные проекты. После того как происходят первые сдвиги и определяются основные проекты и исполнители, ажиотаж утихает, видимо, чтобы не ужесточать конкуренцию.
Один пример направления работ в рамках электронного правительства, которое выглядело революционным, но сейчас уже смотрится рутинным, - сбор налогов и штрафов через Интернет: планируется, что в 2006 г. все уровни правительства в США будут собирать через Интернет 15% всех налогов и штрафов, что составит 602 млрд. долл.
Мне кажется, что концепция “электронного правительства”, как и всякая новая идея, меняется год от года и можно говорить о модели 2001 г.
Конференции сопутствовала обширная выставка
Я дважды побывал в Вашингтоне на ежегодной конференции “Электронное правительство”. Впечатления, представленные в данной статье, в основном навеяны конференцией E-GOV 2001 (“Электронное правительство 2001”), которая прошла в июле этого года.
Бизнес вокруг электронного правительства
В США правительство - это один из самых любимых клиентов для бизнеса, потому что: 1) у него очень много денег; 2) оно всегда платит в срок; 3) наконец, оно очень чутко откликается на яркие идеи и всячески старается не отставать от частного сектора, при этом все проекты правительства отличаются большим размахом. Последнее, возможно, является результатом совместного давления частного бизнеса и прессы, которые умеют превратить любую идею в неотразимо привлекательную.
Показательный пример: мало кому известно, что в США правительство предоставило налоговые льготы для развития систем электронной торговли (отменив налог на продажи), но оно было и ведущим заказчиком таких систем на первых этапах. Вначале правительство закупало через Интернет больше, чем частные компании или индивидуальные пользователи.
Правительство в США настолько хороший заказчик, что выставка, проходившая во время конференции E-GOV 2001, привлекла свыше 350 фирм и десятки тысяч посетителей, а на самой конференции работало 54 секции.
Общая сумма, которую тратит только федеральное правительство США в год на информационные технологии, составляет примерно 43 млрд. долл., что почти вдвое превышает бюджет России. А помимо этого есть еще огромный рынок региональных правительств (уровня штатов и графств).
Однако из этой немалой суммы всего лишь 2,2 млрд. долл. относится к тому, что называется “электронным правительством”. Информационные технологии для госаппарата - это такая обширная область, что она распадается на многие компоненты, и электронное правительство - только одна относительно небольшая область использования информационных технологий в этой сфере. Точнее, под электронным правительством понимают государственные компьютерные системы, предназначенные для взаимодействия с населением страны (гражданами США, а также иностранцами, например туристами) и структурами, не входящими в правительство. Такими структурами могут быть бизнес, общественные организации, региональные и муниципальные органы власти и др.
Все системы, работающие внутри правительства, скажем, бухгалтерская система или система учета кадров, - часть правительственных информационных систем, но это не есть часть электронного правительства. Аналогично использование вычислительной техники внутри государственных организаций для решения внешних задач, например прогноза погоды или управления спутниками, тоже не относят к электронному правительству.
В США термином “электронное правительство” активно пользовались в администрации Клинтона, которая в целом, и вице-президент Гор в частности, были горячими сторонниками новых технологий, в особенности Интернета.
Только с началом массового использования ПК и широким развитием Интернета появилась возможность общения с гражданами через компьютеры.
Начало электронному правительству в США было положено созданием Web-сайта Белого Дома (т. е. Президента США) в 1993 г. Типичный пример систем электронного правительства - это представление в Сети информации о работе государственных структур или оплата налогов через Интернет. По оценкам, расходы на электронное правительство растут в США на 10% ежегодно, что существенно выше среднего роста расходов правительства.
Цели создания электронного правительства: не новаторство, а повышение эффективности
Поскольку электронное правительство было коньком администрации Клинтона, с приходом к власти республиканцев популярность термина, похоже, снизилась, хотя это, вероятно, не сказывается на сути и масштабах проектов.
Возможно также, что просто со зрелостью концепции меняются приоритеты, и цели концепции “электронного правительства” заметно поменялись за последний год. Еще недавно оно рассматривалось как нечто эпохально новаторское, как часть проекта тогдашнего вице-президента США Альберта Гора по перепроектированию правительства (reinventing government). Однако цели электронного правительства, озвученные представителями правительственных структур США на нынешней конференции, были совершенно иными.
Между сессиями
Основной мотив их выступлений был таков: электронное правительство никак не затрагивает принципов работы государства, а является только важным инструментом повышения производительности труда всех госструктур, тем самым использование информационных технологий - не самоцель, а только средство для повышения эффективности работы государственных учреждений. В таком определении чувствуется скрытая полемика с предыдущей правительственной администрацией.
Хотя некоторые докладчики говорили о новом качестве, привносимом использованием электронных технологий, все соглашались, что главное - именно конкретное повышение производительности труда, а не абстракции вроде более открытого правительства. То есть на данном этапе эффективность является не единственной, но заведомо главной целью.
На мой взгляд, этот тезис имеет исключительное значение для понимания российской программы “Электронная Россия”, которая уделяет большое внимание именно концептуальным сдвигам, не интересуясь производительностью труда правительственных структур. Подобная модель электронного правительства уходит в прошлое, новая модель существенно менее политизирована и более ориентирована на измеряемый эффект. Следование только красивым принципам провозглашалось на конференции E-GOV как прикрытие для нерационального использования денег.
Как понимается эффективность, противопоставляемая политике: скажем, компьютеры в школах важны не потому, что их устанавливают в других странах, а потому что в конечном итоге они могут либо повысить успеваемость, либо дать возможность получения более высокооплачиваемой работы после окончания школы или установления более широких контактов, которые облегчат школьникам социальную адаптацию.
Если компьютеры приобретаются для достижения таких целей, то эффект можно измерить, - например, через некоторое время провести исследование так, чтобы результаты его статистически убедительно свидетельствовали о пользе (или бесполезности) компьютеризации школ. Но в любом случае важно сфокусировать внимание на вопросах измерения эффективности.
То же самое относится к компьютеризации государственных структур - она должна быть направлена на достижение совершенно конкретных целей и надо периодически проверять, достигнуты ли поставленные цели, что мешает их достижению, что можно сделать, чтобы устранить все препоны, и главное - иметь возможность измерить эффективность проделанной работы.
В приложении к России этот принцип можно было пояснить на таком примере: сейчас в государственных структурах не принято аккуратно отвечать на письма, в этих условиях целью внедрения информационных технологий в конкретной организации могло бы быть, в частности, достижение заданных показателей отклика, скажем: добиться, чтобы сроки ответов на 90% писем не превышали одной недели. Без информационных технологий это сделать сложно, а проверить - вообще невозможно.
Самый ошеломляющий пример ориентации на эффективность был дан компанией i2, занимающейся интеграцией крупных систем, в том числе для государственных структур. Эта компания объявила, что ставит перед собой цель - за счет установки предлагаемых ей систем сэкономить заказчикам к 2003 г. 75 млрд. долл. Причем она организует внешний аудит для измерения сэкономленных сумм для каждого клиента. На мой взгляд, это грандиозная идея, и неудивительно, что оборот этой фирмы вырос в течение нескольких лет до миллиарда долларов.
На конференции широко пропагандировалась мысль о необходимости правительству кое в чем поучиться у частного сектора, в частности, использованию рыночных механизмов достижения эффективности работы и удовлетворения запросов пользователей. Один из примеров: исследование показало, что, в отличие от коммерческих сайтов, сайты государственных структур часто дают информацию, более полезную для них самих, чем интересную для пользователей. Упоминалось, что на домашней странице многих правительственных сайтов есть обращения руководителей к посетителям, имеющие характер саморекламы, в то время как на образцовых коммерческих сайтах, допустим amazon.com, нет никаких сведений, кроме тех, которые действительно нужны пользователям.
Ларри Эллисон: призыв к централизации данных
Наибольшее впечатление на конференции E-GOV 2001 на меня и, судя по прессе, на многих произвело выступление Ларри Эллисона, главы фирмы Oracle. Оно собрало около 600 слушателей, и их ожидания были оправданы.
Эллисон подтвердил репутацию прекрасного и остроумного докладчика, азартно говорящего о новых идеях, которые выглядят социально очень привлекательными, но одновременно сулят Oracle фантастические преимущества перед конкурентами и небывалое расширение бизнеса.
В некотором смысле совершенно удивительно, насколько компьютерная индустрия при своей откровенно капиталистической натуре постоянно апеллирует к принципам, хорошо знакомым в России со времен социализма (я уже как-то отмечал, что все развитие Интернета с бесплатным контентом строилось по принципу “от каждого по способностям, каждому по потребностям” и деньги играли в нем сравнительно небольшую роль).
Все выступление Эллисона в столице США было посвящено тому, что самой большой проблемой на современном этапе при работе с данными является их фрагментация - следствие огромного числа частных баз данных, создаваемых в каждой компании и даже отделе и плохо согласующихся между собой. Выход, по мнению главы Oracle, в том, чтобы вместо организации баз данных во всех фирмах создать одну гигантскую базу, в которой есть абсолютно все в едином стандарте, и там, по его мнению, все, кому нужно, имеют доступ к данным, а те, кому не нужно, никогда не имеют. Под таким проектом в советские времена подписалось бы Политбюро, но для этого есть вполне капиталистическое обоснование.
В своем докладе Эллисон приводил примеры из здравоохранения. По его данным, в США ежегодно тратится на здравоохранение около 1,5 трлн. долл. Это больше 15% ВНП. Причем, по словам Эллисона, около трети этой суммы идет на хранение данных (record keeping). Это дает фантастическую сумму в 500 млрд. долл. ежегодно (примерно в 20 раз больше всего годового бюджета России). Но в результате имеется система, в которой все данные находятся в разных базах и соединить их вместе практически не представляется возможным.
Эллисон задал простой вопрос: “Если он сейчас попадет в больницу, то через какое время его медицинские данные, находящиеся в Калифорнии, будут доступны в Вашингтоне?” Ответ - не скоро, а часть вообще не будет доступна, некоторые данные и вовсе уже потерялись.
Родственный пример: каждая крупная аптечная система в США имеет собственную базу данных по клиентам и, скажем, система сети аптек Wallgreen проверяет лекарства на совместимость. Но если одно лекарство выписано одним доктором и куплено в одной аптеке, а другое - в другой, то проверить сочетаемость лекарств уже невозможно в принципе, потому что используются разные базы данных.
Ларри Эллисон
Предлагаемое решение Эллисон облек в блестящую риторическую формулу в виде фразы, которую он повторял несколько раз в ходе выступления: “Вы не сможете иметь лучшее качество, если только не станете платить за базы данных меньше”. Он считает, что вместо большого числа маленьких баз данных, допустим, в том же здравоохранении, надо создать одну базу данных (National Health Database), в которую сразу же заносятся все данные о пациенте, будь то рентгеновский снимок или результат анализа. Каждый врач может обращаться только к тем данным, которые он внес сам. Только пациент дает разрешение какому-то другому врачу на пересмотр данных от других врачей, если сочтет нужным. Система может проверять информацию на конфликты и лекарства на несовместимость, при этом не показывая без согласия пациента, в чем именно состоит конфликт, а только сообщая, что он есть, а о сути его надо спросить пациента.
Создание одной большой системы обойдется обществу во много раз дешевле, чем содержание большого числа несовместимых баз и бесплатные попытки обеспечить обмен данными между ними.
Естественный вопрос приватности данных Эллисон опять же повернул в свою пользу, утверждая, что пока данные находятся в папках, а папки стоят на полках, их могут читать все желающие в регистратуре. Если же данные введены в базу, то здесь все абсолютно надежно. Базы Oracle, по словам Эллисона, еще никто не взламывал, в них находятся самые секретные данные, надежность хранения которых проверялась предельно жесткими методами. В духе диалектики Эллисон высказал мнение, что приватность данных начинается только тогда, когда они оказываются в базе данных, до этого ни о какой настоящей контролируемой приватности говорить не приходится. В традиционной технологии баз данных лучшее обеспечение приватности - это полностью потерять документы (что не так уж редко происходит). Как и любое философское учение, это утверждение спорно.
Другой аналогичный пример Эллисон привел из жизни своей компании: при том, что Oracle - мировой лидер по технологиям хранения данных, они сами не могут узнать точно, сколько людей работает у них в данный момент, потому что в каждой стране имеется собственная база данных по персоналу; всего их 77 и они не вполне совместимы между собой.
Фрагментация данных приводит к частым конфликтам и сложностям в работе. В той же Oracle база данных клиентов тоже собственная у каждого офиса, и в какой-то момент оказалось, что французский и немецкий офисы Oracle конкурировали за получение контракта на обслуживание фирмы Michelin (и когда выиграл немецкий офис, французский был очень недоволен).
Получается, что пользователи платят дополнительно, чтобы знать меньше, создавая с большими затратами разнородные и несвязанные базы. Причем тенденция именно такова - чем больше тратится денег, тем хуже ситуация, потому что базы расходятся все дальше и дальше.
Следовательно, создание единых баз данных социально выгодно, потому что экономит обществу деньги, повышает эффективность, обеспечивает приватность данных. Единственное препятствие - это разобщенность фирм, привязанных к собственным системам.
Было похоже, что пример здравоохранения использован прежде всего как иллюстрация для демонстрации возможностей подхода, чем конкретная тема, которую Эллисон хотел продать слушателям. Возможно, так он пытался переубедить потенциальных государственных заказчиков, более склонных к созданию полностью интегрированных баз данных. Сейчас в США многие жалуются, что различные правоохранительные ведомства имеют разобщенные базы данных и не могут эффективно обмениваться информацией.
Похоже, что такой подход выгоден Oracle, даже если он вначале выглядит как предложение покупать меньше баз данных. Когда у Эллисона спросили, не приведет ли такой подход к тому, что в этом бизнесе останется всего несколько компаний, способных поддерживать такие гигантские базы, наверное Oracle и Microsoft, то Эллисон отреагировал примерно так: а нужна ли здесь Microsoft?
А на вопрос, нельзя ли иметь много разных баз данных и просто создать интерфейсы для обмена данными, Эллисон ответил, что Oracle сама лидер в таком бизнесе, тем не менее это очень дорогостоящий и малонадежный путь и полного согласования баз данных с разной семантикой не удается добиться. Предложенная им аналогия - если вам звонят из Франции, а вы не понимаете французского, то будет неправильно винить технику и пробовать улучшить понимание при использовании другого аппарата, например сотового телефона.
Электронное правительство в США - это не только модная тема, но и гигантский бизнес, напомню - 2,2 млрд. долл. Имеются тысячи фирм, работающих в данном секторе, создающих многие тысячи продуктов и систем. Динамизм событий очень велик. В период, когда в России собираются реализовывать программу “Электронная Россия”, особенно важно различать и учитывать не только крупные конструкции в данной проблематике, но и более мелкие детали - то, что я назвал “модель данного года”.
