Кризис — состояние, при котором существующие средства
достижения целей становятся неадекватными, в результате
чего возникают непредсказуемые ситуации и проблемы.
Сейчас только ленивый не говорит об ипотечном и банковском кризисах. Но любой экономический кризис — это и кризис управления. А насколько хороша система управления среднестатистического российского государственного или муниципального учреждения? Готова ли она самосовершенствоваться так, чтобы средства достижения целей становились адекватными самим целям?
При этом анализ системы управления в государственных и муниципальных органах власти интересно выполнить через призму кризисных явлений в сфере информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Тем самым изучить роль, которую призваны играть ИКТ в наших учреждениях и офисах.
Следующая остановка “Неизбежная катастрофа”?
Многие помнят восемь последовательных стадий, через которые проходит новая идея за время своей жизни (неоправданный оптимизм; некритическое восприятие заказчиком; растущее беспокойство; неизбежная катастрофа; поиски виновных; наказание виновных; наказание невиновных; поощрение непричастных). А теперь взгляните на названия книг, имеющих отношение к ИКТ, выпущенных различными издательствами за последние несколько лет: “Почему не работают системы CRM”; “Правда об электронном документообороте”; “Психбольница в руках пациентов” “Блеск и нищета информационных технологий”; “Демистификация ИТ”.
Читатель может сам, при желании, продолжить этот список. Но главное в том, что уже сами названия книг говорят о наличии растущего беспокойства в обществе. Что-то не так в королевстве ИКТ.
212-85-06 * , или Продвинутый пользователь
Чиновники станут продвинутыми юзерами
Алан Купер в своей книге “Психбольница в руках пациентов” (Пер. с англ. СПб: Символ-Плюс, 2004. 336 с.) пишет, что, на его взгляд, “существует два типа руководителей: инженеры и запуганные инженерами ”. Запуганный инженерами руководитель, подобно герою песни группы “Аквариум”, не может набрать номер телефона своей знакомой, так как он не знает “как идет сигнал”, “принципа связи” и того, “кто клал кабель”. А инженеру, хорошо знающему теорию связи, совсем незачем набирать этот телефонный номер, так как его совсем не интересует данный абонент.
Эти незамысловатые рассуждения отвечают на вопрос: почему простая замена сотрудников со слабым уровнем компьютерной грамотности на так называемых продвинутых пользователей не может помочь внедрению ИКТ в системы управления? Потому что знания и навыки, необходимые для свободного использования компьютера и его программного обеспечения, часто находятся совсем не в той области, где компьютеры и ПО должны быть применены.
Вот пример из жизни. В 1994 г., когда еще не было компьютерных салонов, в офис, где работал автор, обратился директор маргаринового завода. Он приобрел персональный компьютер и попросил установить на нем стандартное ПО. Когда все было сделано, директор пришел принять работу и забрать компьютер. Он дождался, когда загрузились все необходимые программы и громко, глядя на монитор, сказал: “Ну, теперь давай рассчитай выход маргарина”. Смешно и наивно? Согласен. Но этот человек знал, что в его систему управления нужно вносить изменения, и представлял, какую роль в этой обновленной системе должны играть ИКТ.
Непродвинутый пользователь может стать палочкой-выручалочкой ИКТ, а продвинутый руководитель, представляющий возможности ИКТ, — возглавить реформирование системы управления.
Крепкий орешек для систем управления
Чиновников накажут за неумение работать с базами данных
www.lenta.ru/news/2006/04/13/database
Термин “базы данных” не сходит с новостных заголовков. Базы данных теряют, воруют, незаконно продают, за неумение работать с ними руководители обещают строго наказать подчиненных. За этим потоком информации остаются неясными управленческие функции баз данных. Попробуем разобраться хотя бы с некоторыми из них.
В основе классической базы данных, которая используется в управлении лежит список или реестр. Каждый такой список составляется с целью выделить объекты учета в особую группу. Из отдельных жильцов города составляют список очередников на получение муниципального жилья. Муниципальное имущество записывают в реестр муниципального имущества, тем самым выделяя его из всего имущества, находящегося на территории муниципалитета.
Присутствие объектов в некоторых реестрах идентифицирует их в системе управления. Такую функцию выполняют записи государственной регистрации актов гражданского состояния (ЗАКС), Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) или список работников завода с их табельными номерами. Другие реестры составляются с целью придать составляющим их объектам особые свойства или права . К таким реестрам можно отнести реестры государственного и муниципального имущества, различные списки граждан-льготников и т. д.
Но с точки зрения управления списки и реестры создаются с целью координации деятельности различных людей, подразделений в организации, нескольких органов управления и даже нескольких стран.
Объект, указанный в реестре государственного имущества, может быть сдан в аренду или передан на правах хозяйственного ведения государственному предприятию. Наличие записей в реестре государственного имущества позволяет сотрудникам отдела аренды или отдела управления организациями выполнить свои функции по подготовке договора аренды и приказа на передачу в хозяйственное ведение. Более того, реестр государственного имущества координирует деятельность юристов, экономистов, сотрудников отделов приватизации в рамках Агентства по управлению краевым имуществом.
Чем больше координирующих функций несет в себе список или реестр, тем сложнее бывает ознакомить с его содержанием всех заинтересованных в нем физических и юридических лиц. Для решения этой задачи служат выписки из реестров, которые через заинтересованных лиц (заявителей) передаются другому органу, выполняющему свою зависящую от этого реестра функцию. Примерами таких выписок являются выписки из технического паспорта квартиры, из единого государственного реестра земель (ЕГРЗ), единого государственного реестра прав (ЕГРП). Механизм координации действий структур и отдельных лиц посредством предоставления выписок из реестров требует больших трудозатрат как для владельцев реестра, так и для заявителей (физических или юридических лиц).
В отличие от традиционных списков и реестров содержащие их базы данных управляются при помощи специальных программ — систем управления базами данных (СУБД). Значительная часть функциональных возможностей этих систем управления базами данных обычно отведена средствам обеспечения координации деятельности различных специалистов и групп специалистов. А в совокупности с современными средствами связи (в том числе с Интернетом) СУБД для ознакомления с содержимым реестра позволяют создавать, например, электронные доски объявлений вместо традиционных выписок. Но право использования выписок из технических паспортов, реестра федерального имущества, единого государственного реестра земель определено российским законодательством. И не только исполнитель, но и руководитель органа государственной или муниципальной власти порой не в состоянии использовать все возможности, которые предоставляются современными ИКТ.
Итак, координация — это функция руководителя, и часто руководителя самого высокого ранга. На практике же любой специалист, сталкивавшийся с разработкой ПО для органов государственного или муниципального управления, знает, что высшие руководители этих органов под различными предлогами назначают исполнителей. Исполнитель ставит задачу в рамках своей компетенции, т. е. порученной ему задачи. Так современные средства управления базами данных превращаются из мощных механизмов обеспечения координации управленческой деятельности во вспомогательные средства управления данными отдельных задач.
Игнорирование координирующих функций баз данных и приводит к их воровству. Базы данных недостаточно создавать и хранить, к ним необходимо обеспечить максимально простой и удобный доступ всем заинтересованным лицам. Если этим будет заниматься официальный владелец баз данных, то процесс распространения данных можно сделать управляемым.
И снова мы пришли к выводу, что для внедрения ИКТ системе управления требуется продвинутый руководитель, в то время как наказанный за неумение работать с базами данных исполнитель может даже не понять, за что собственно его наказывают.
Координация в кривом зеркале
Программисты оценивают свой успех по качеству продукта,
а руководящие работники — по прибыльности вложения.
Алан Купер. Психбольница в руках пациентов
Приведем еще одно ошибочное мнение типичных руководителей: “Я плачу немалые деньги за эту работу, и потому мне всё сделают по высшему разряду”. Ошибочность его в том, что критерий “высшего разряда” у разработчиков ИКТ и заказчиков разный. Кроме того, живем мы на “грешной земле” и исключить у разработчиков желание воспользоваться некритическим восприятием заказчиком возможностей ИКТ нельзя. Налицо конфликт интересов.
В одном из учреждений Красноярска (в этом городе живет и работает автор) используются две автоматизированные системы, разработанные двумя различными фирмами, каждая имеет свою базу данных и управляется собственной системой управления. И вот возникает задача получения отчета, содержащего согласованные данные из двух разных баз. Сотрудники отдела информатизации обращаются к разработчикам. Обе фирмы запрашивают структуры чужих баз данных, и обе категорически отказываются раскрывать структуру своей. Для выхода из создавшейся ситуации руководством учреждения были выделены сотрудники, которые вручную перебивают данные из одной системы в другую для того, чтобы в дальнейшем получить нужный отчет.
Это пример “психбольницы в руках пациентов”, о котором следует помнить руководителям учреждений, безотчетно доверяющим свою систему управления ИКТ-специалистам.
Управляемость, как навязчивая идея
Каждый управленец, перед тем как поставить свою подпись на документе, должен решить: законна ли операция, фиксированная документом, и понравится ли она начальнику. Здесь речь идет именно о приоритетах, а не выборе между законностью или незаконностью операции. Например, что сделать сначала: перечислить имеющиеся средства на оплату авиационного топлива или на оплату дивидендов акционерам.
Эти приоритеты и правила, определяющие порядок принятия решения, составляют политику учреждения. Политика вырабатывается высшим руководством организации. Управленцы среднего звена проводят ее в жизнь. Так вот, управляемость , или степень управляемости, в узком смысле — это отношение числа решений принятых в соответствии с политикой учреждения к общему числу всех решений, принятых управленцами. Политика учреждения, особенно в органах государственной и муниципальной власти, подвержена постоянным изменениям. И для высшего руководства очень важно, чтобы эти изменения без задержек использовали в своей повседневной деятельности управленцы среднего звена.
Пользуясь таким пониманием управляемости, новый руководитель учреждения приходит со своей командой и заменяет большую часть сотрудников учреждения, расставляя “своих” на места “чужих”, несмотря на то что “чужой” может обладать большими знаниями и опытом. Представьте, что новый руководитель металлургического завода с приходом к руководству выгоняет опытных рабочих и мастеров на том основании, что они из команды прежнего директора. Такой завод будет долго лихорадить. В государственных учреждениях подобный принцип замены кадров, скорее, правило, чем исключение.
Массовая замена кадров создает проблему преемственности, “вымывая” опыт и знания специалистов и их руководителей. В то же время абсолютно ясно, что перемещать людей по “горизонтали” необходимо вследствие того, что сотрудник, длительное время пребывающий в одной должности, теряет трудовую мотивацию, его кругозор ограничивается рамками одного участка, он свыкается с недостатками и не стремится применять новые методы и формы работы.
Для сглаживания возможных проблем, порожденных периодом адаптации к новым условиям, базы данных могут быть использованы как средство накопления и передачи опыта, а ПО должно включать в себя обучающие функции.
Проблема управляемости может решаться не только обучением “своих”, но и обеспечением максимальной “проходимости” правил и приоритетов в принятии решений “чужих” сотрудников. ИКТ могут позволить поддерживать решения, сглаживающие противоречия между управляемостью и опытом, т. е. позволить системе управления решительно изменить свои внутренние правила без преодоления проблем отсутствия инициативы, низкой производительности и даже сознательного саботажа сотрудников. Образно говоря, информационные технологии позволяют менять “SIM-карту” системы управления в зависимости от характера внешних вызовов или решаемых задач. То есть ИКТ позволяют обеспечить нужный уровень управляемости без потери качества управления .
Блеск и нищета
В 2005 г. в России вышла переводная книга Николаса Карра “Блеск и нищета информационных технологий: почему ИТ не являются конкурентным преимуществом” (Пер. с англ. М: Секрет фирмы, 2005. 176 с.). По мнению автора, ИКТ относятся к категории инфраструктурных технологий, таких как перевозки по железным дорогам, электрификация, телеграфная и телефонная связь: “Инфраструктурные технологии представляют наибольшую ценность при условии не индивидуального, а общего, совместного использования”. Но конкурентное преимущество дают собственные (или проприетарные) технологии, которые отличают одну фирму от другой (помните книгу Джека Траута “Дифференцируйся или умирай”?). Николас Карр утверждает, что само по себе внедрение ИКТ фирмой не создает ей конкурентного преимущества. Этот вывод основывается на том, что фирмы, работающие в одной отрасли, используют один и тот же набор ИКТ, включающий одинаковые компьютеры средней мощности, одинаковые средства коммуникации, а также один и тот же набор программ. Теперь попробуем проанализировать эти аргументы.
Можно согласиться с Николасом Карром в том, что ИКТ следует отнести к инфраструктурным технологиям. В общем смысле, но не в частности. Но даже в этой своей инфраструктурной составляющей ИКТ подняли управление компаниями на новый уровень, позволяют работать эффективнее, предоставлять более качественные услуги, снижать затраты (и с этим Карр не спорит). Способствуя развитию ИКТ, федеральные и региональные органы власти придали бы новый импульс развитию экономики страны и своих регионов, подталкивая предпринимателей к внедрению современных возможностей, создавая новые рабочие места как собственно в ИКТ-отрасли, так и в прочих отраслях, использующих эти инфраструктурные возможности. В частности, развитие ИКТ в России могло бы стать одним из очень полезных направлений государственной поддержки малого бизнеса.
Видимо, с этой целью Правительством РФ была принята федеральная целевая программа “Электронная Россия (2002—2010 гг.)”. Беда в том, что не развернуто широкой пропаганды целей и ожидаемых результатов этой программы. Поэтому региональное руководство к участию в ней относятся, как к чему-то второстепенному.
Теперь о дифференцируемости… Выше говорилось о решении вопросов координации и управляемости. Базы данных можно использовать как инструмент координации деятельности подразделений или даже нескольких органов власти. Но деятельность каких подразделений должна координироваться и для решения каких задач управления? Эти аспекты как раз и составляют основу собственных технологий разных структур, использующих одинаковый набор ИКТ. А если учесть что система управления может обладать механизмом, подобным SIM-карте мобильного телефона и позволяющим быстро менять её правила и приоритеты, то моменты смены политики и степень её гибкости будут определять своеобразие системы управления.
А может и так все не плохо?
Любители спорта заметили, как часто во время трансляции футбольного или теннисного матча на экране телевизора появляются таблицы с разнообразными статистическими показателями: среди них могут быть процент попадания в корт первым мячом с подачи, число двойных ошибок теннисистов или, скажем, процент владения мячом каждой из футбольных команд. Эти статистические таблицы — проявление новой парадигмы управления людьми, системами и процессами доктора Деминга** .
Если в учреждении принимают заявки на передачу государственного или муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление, то в таком учреждении следует накапливать статистику о продолжительности прохождения заявки и подготовки приказа на передачу объектов казны организации-заявителю. Совокупность средних значений таких показателей может характеризовать систему управления этим процессом в учреждении. Представим себе, например, что руководитель учреждения получил от главы администрации указание подыскать помещение для нового государственного или муниципального органа. Помещение найдено, и приказ о передаче его в оперативное управление подписан за два месяца. Много это или мало? Если в среднем такие задания в этом учреждении выполняются в срок от полутора до двух месяцев, то учреждение работало в обычном режиме. Если по какой то причине такие сроки не устраивают заказчика, то нужно заниматься реорганизацией деловых процессов этого учреждения, в результате которой средняя продолжительность выполнения этих работ будет укладываться в приемлемые сроки. Нет нужды объяснять, что в обычных учреждениях будут искать и наказывать “стрелочника”.
Эдвардс Деминг в своей книге “Выход из кризиса” сформулировал 14 пунктов программы, указывающих направление развития управления и вместе с ними пять “смертельных” болезней. Нет смысла анализировать систему управления госучреждений на соответствие этим пунктам — в большинстве случаев она противоречит всем из них и, как следствие, заражена вирусами всех пяти “смертельных” болезней системы управления. Упомянутое выше перекладывание ответственности с руководителя на “стрелочника” или, что тоже самое, наказание чиновников за неумение работать с базами данных не соответствует как минимум статистическому подходу к управлению, принципам “изгоняйте страхи” и “дайте сотрудникам возможность гордиться своей работой”.
Традиционные способы решения проблемы управляемости при помощи массовой замены “чужих” на “своих” диагностируется Демингом как смертельная болезнь “перетаскивание менеджеров с места на место”.
“Покончите с практикой закупок по самой низкой цене” или “Мышление ограниченное желанием сиюминутной выгоды, несовместимы с целенаправленным ведением дел исходя из перспектив развития” — все это взгляды Деминга. На практике критерии победы большинства конкурсов на разработку или приобретение автоматизированных систем: минимальная сумма и минимальное время внедрения решения. Эти условия заведомо отдают козыри в руки фирм, желающих получить деньги и ничего не сделать***. Более того, Деминг подчеркивает преимущества наличия единственного поставщика и долговременных отношений. Но даже если компания выиграла конкурс на разработку автоматизированной системы в прошлом году и выполнила все свои обязательства, то она вынуждена участвовать в конкурсе на продолжение своих же работ на общих основаниях и опять предлагать минимальную цену.
Автор далек от мысли, что принципы Деминга нужно превратить в подобие воинского устава и неукоснительно следовать им. Скорее всего такой подход приведет к последствиям вроде вырубки виноградников в праведной войне с распространением алкоголизма. Но использовать принципы Деминга как аппарат диагностики системы управления нужно обязательно, глядишь и родится какая-нибудь инновационная идея.
Заключение
Развитие ИКТ прямо влияет и на подъем науки и технологий,
на эффективность госуправления, и даже на политическую систему —
на доступ к ресурсам и развитие демократии.
Степень использования ИКТ в системе управления отражает степень желания руководителя управлять и совершенствовать качество системы управления учреждением или органом власти.
Инфраструктурный характер ИКТ и их возможность стать мощным экономическим ресурсом ставят перед органами власти задачи развития отрасли ИКТ. Поэтому кризисные явления в ИКТ-отрасли, государственном и муниципальном управлении могут быть решены только в тесном взаимодействии и при взаимной поддержке.
* Название песни группы “Аквариум”.
** Эдвардс Деминг — всемирно известный консультант, чья работа помогла японской промышленности усвоить новые принципы управления и произвести революцию в качестве и производительности. В знак признательности его вклада в экономику Японии Союз японской науки и инженеров учредил ежегодный приз Деминга за вклад в повышение качества и надежности товара.
*** Эта тема изложена в статье автора по адресу: www.krasnoyarsk.biz/articles/topic/2004/10/11/3wave.
