В 2009 г. правительство России одобрило план перехода федеральных органов исполнительной власти к оказанию государственных услуг в электронном виде. Одной из организаций, перечисленных в этом плане, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии — Росреестр. Чтобы узнать, что было сделано за минувший год и каковы планы на будущее, мы обратились к заместителю начальника Росреестра Сергею Сапельникову. С ним беседовала научный редактор PC Week/RE Елена Гореткина.
PC Week: В позапрошлом году Росрегистрация, Роснедвижимость и Роскартография были объединены в одно ведомство Росреестр. C какой целью это было сделано и какое значение имеет данное событие?
Сергей Сапельников: Отчасти это связано с мировыми тенденциями, так как в других странах эти ведомства обычно работают вместе. Объединение этих органов позволяет более эффективно использовать их ресурсы и инфраструктуру, и тем самым сократить издержки и сроки реакции на обращения. Но главная цель — улучшение качества услуг за счет повышения производительности труда. Раньше заявитель, т. е. лицо, которое регистрирует сделку или ставит на учет земельный участок, должен был сначала идти в службу кадастрового учета, потом в службу регистрации права, а если ему карта понадобилась, то в Роскартографию, а потом еще и в банк. Мы уже частично избавили людей от хождения по инстанциям за счет внедрения услуги “одного окна”. А в будущем процедура будет единой от начала до конца. Это наш план до 2012—2013 гг.
PC Week: Как объединение отразилось на численности штата? Сколько сейчас сотрудников в Росреестре?
С.С.: Штат немного сократился. Вместе с подведомственными ФГУПами у нас трудится порядка 100 тыс. человек. Госслужащих примерно 45 тыс., еще 30 тысяч сотрудников Земельных кадастровых палат, остальные — работники ФГУПов.
PC Week: Как проходит объединение трех организаций?
С. С.: Работа идет по трем направлениям: организационному, нормативному и технологическому. Юридически сливаются три субъекта — Росрегистрация, Роскартография и Роснедвижимость, которая существует в виде Управления Роснедвижимостью и Земельной кадастровой палаты. При этом мы возлагаем на Земельную кадастровую палату функции универсального офиса для всех остальных организаций. Дело в том, что новый закон о бюджетных учреждениях позволяет им оставлять себе прибыль от коммерческой деятельности. Земельная кадастровая палата как раз подпадает под данный закон, а одна из целей объединения состояла в коммерциализации части услуг, чтобы направлять прибыль на развитие нашей деятельности.
На сегодняшний момент юридически слияние уже завершено. Но организационные и технологические процессы в самом в разгаре. Сейчас идет процесс наделения региональных Земельных кадастровых палат функциями бывшей Роснедвижимости. Кроме того, мы вводим понятия фронт- и бэк-офисов. Мы решили разделить наши процессы на фронтальные, связанные со взаимодействием с потребителями, и внутренние, невидимые потребителю. Такое разделение позволяет унифицировать некоторые процессы и разделить вертикально связанные системы между собой.
PC Week: Какую роль играют информационно-коммуникационные технологии в процессе реорганизации и в деятельности Росреестра?
С. С.: Что касается административного слоя, то здесь проникновение ИКТ невелико, так как электронный документооборот, кадровые и финансовые системы внедрены не везде. Но для основных бизнес-процессов (учетно-регистрационных процедур и фронт-офисов) автоматизация играет ключевую роль, потому что без нее невозможно обработать 140 млн. транзакций в год.
У каждой из трех организаций были свои системы, они находились в разном состоянии и на разных стадиях зрелости и к тому же имели различную технологическую архитектуру: в одних организациях использовалась централизованная модель, а в других децентрализованная. Для объединенного ведомства нужно сделать общую информационную систему, которая отражает единый учетно-регистрационный процесс.
У нас был выбор — все делать заново, выбрать одну из имеющихся систем и использовать ее в качестве основы или попытаться взять самое лучшее из существующих систем и интегрировать их с помощью общей шины. Поскольку финансирования хватало только на третий вариант, мы пошли по интеграционному пути. В рамках проекта “одного окна” внедрили интеграционную шину, построив интерфейсы с четырьмя разными системами. И хотя они работают на разных платформах, мы их всех научили “дружить” между собой и со средой гарантированной доставки заявлений, а также сделали новый фронт-офис в виде портала услуг, который взаимодействует с государственным порталом.
Так что сейчас мы заняты интеграцией систем. Это позволяет разрабатывать независимые фронт-офисные приложения и постепенно отказываться от старых наработок, переключаясь на новую функциональность. Но такой путь не типичен для госорганов. Там обычно сначала все сносят и делают заново.
Поскольку в нашем ИТ-отделе всего 22 человека, все работы мы выполняем с помощью внешних компаний, с которыми давно сотрудничаем. Они должны хорошо разбираться в нашей специфике, поскольку у нас в ведомстве очень сложная нормативная база.
PC Week: Что представляет собой ИТ-инфраструктура Росреестра? Какие информационные системы реализованы или запланированы к внедрению?
С.С.: Аппаратное обеспечение у нас самое разное, но в ходе реорганизации мы пытаемся ввести некоторые стандарты, чтобы унифицировать ИТ-хозяйство.
Что касается систем, то уже реализовано “одно окно” и портал, а в будущем будет внедрена “Единая федеральная информационная система государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учёта” (ЕФИСН). В ее архитектуре предусмотрено три уровня: на нижнем — информационный ресурс, на верхнем — фронт-офис, а на среднем — связующий слой учетно-регистрационных процедур. Мы уже начали строить нижний уровень — единое хранилище на базе СУБД Oracle. На последнем этапе нам предстоит реализовать единую учетно-регистрационную процедуру. Но сейчас правила ведения кадастрового и регистрационного ресурсов различаются, и мы ждем, когда будет переписан закон. Собираемся завершить ЕФИСН к 2012 г.
Кроме того, запланирована автоматизация некоторых функций, не имеющих отношения к учету и регистрации, такие как изготовление и публикация карт, ведение реестров кадастровых инженеров, географических названий и т. д. Эти функции будут реализованы на той же архитектуре и инфраструктуре, что и ЕФИСН, и тоже будут построены по централизованной модели. Так, сейчас завершается ввод в эксплуатацию онлайновой системы аттестации кадастровых инженеров, а в августе начнутся первые экзамены. Такая услуга востребована, потому что сейчас эта профессия пользуется огромным спросом и специалистов не хватает.
PC Week: С какими основными проблемами пришлось столкнуться в ходе реорганизации и реализации ИТ-проектов? Какие факторы превалируют?
С.С.: Основная сложность состоит в том, что реформа идет по всем направлениям. Мы одновременно меняем все инфраструктуры — юридическую, технологическую, нормативную, а также бизнес-процессы.
Для меня самый трудный вопрос — законодательный. Здесь изменения происходят медленно, из-за этого возникает больше всего противоречий. Например, приказ об оплате услуг по предоставлению сведений согласовывался с Минфином несколько месяцев и еще предстоит регистрация его в Минюсте. Когда он будет принят, заявителю не нужно будет предъявлять квитанцию, а можно будет платить по карточке через Интернет или банкомат. Технически мы реализовали это уже давно, а нормативно никак не можем воплотить, так как уже четыре месяца бьемся над его согласованием.
Что касается технических трудностей, то все они решаемые, это только вопрос времени. У нас еженедельно собирается Совет конструкторов и обсуждает ход проектирования электронных процессов и документов.
С человеческим фактором все обстоит сложнее. В госсекторе трудно мотивировать людей на новые приемы работы, повышение производительности труда, увеличение открытости, улучшение качества. Ведь зарплаты здесь невелики, и сотрудники не заинтересованы в переменах. Эту проблему мы решаем, стараясь как можно меньше менять консервативные бизнес-процессы и максимально упрощать разрабатываемые процедуры.
PC Week: Какие услуги уже реализованы в электронном виде? Пользуются ли они спросом и доступны ли в регионах?
С. С.: Первое, что мы сделали, написали изменения в законы о регистрации прав и кадастровом учете, потому что раньше законодательство вообще не разрешало использовать электронные услуги. Благодаря этому теперь у всех появилась возможность направлять заявления и получать ответы в цифровом виде.
С 1 марта мы подключили к электронным услугам первые 12 регионов, в которых кадастровый учет был реализован централизованно, потому что такие системы проще подключить к шине гарантированной доставки и фронт-офису. Теперь на втором этапе происходит охват остальных регионов. Но там архитектура децентрализованная, из-за чего возникают сложности. За первый квартал работы системы в 12 регионах получено более 90 тыс. обращений в электронном виде и на руки выдано 85 тыс. электронных документов. Заявки получаем на портале, затем через шину гарантированной доставки загружаем в бэк-офисную систему конкретного региона, там сотрудник ее обрабатывает в течение пяти дней, не более. Так сделано специально, чтобы у нас была возможность проверить качество выдаваемых данных. Но в конце года планируем перейти на режим онлайн.
PC Week: Планируется ли полный переход на электронное обслуживание граждан или им все-таки придется лично обращаться в Росреестр?
С.С.: Наша голубая мечта — чтобы к нам никто не ходил. Но далеко не все люди пользуются Интернетом. Для них мы реализуем другое решение. Собираемся привлечь банки, чтобы они ставили в наших офисах терминалы самообслуживания. Тогда люди смогут заполнять на терминале заявление, тут же его оплачивать и потом получать результат по обычной или электронной почте. В Татарстане это уже работает и доля обращающихся таким способом за выписками из кадастра достигает 15%. Кроме того, планируем для приема заявок запустить call-центр. Таким образом, все способы взаимодействия с нашими службами, кроме личного, сейчас у нас на первом плане. А для личного обращения внедряем системы электронной очереди. Такие системы уже действуют в 240 наиболее посещаемых офисах, в этом году ими будет оснащено еще более 200 офисов. Постепенно оборудуем и остальные.
Что касается регистрации прав, то здесь все сложнее, поскольку эта процедура более значима для заявителя, так как может быть связана с арестом, обременением, исками и т. д. Сейчас закон не разрешает регистрацию прав в электронном виде. Поэтому мы сделали комбинированное решение, которое пока все же предполагает личное обращение.
PC Week: Как организовано финансирование услуг Росреестра?
С.С.: У нас все работы финансируются государством. Кадастровые услуги бесплатные, но скоро Минюст зарегистрирует новый приказ, и тогда за выписку из кадастра придется платить. Но эти деньги к нам не попадают, а уходят в бюджет.
Финансирование нам досталось в наследство от исходных трех организаций. У Роснедвижимости — это заключительные этапы финансирования по займу банка МБРР в размере 3 млн. долл. У Росрегистрации осталось 100 млн. долл. на пять лет. Мы собираемся направить эти средства на создание архивов, в том числе и электронных, строительство инфраструктуры под единую систему и развитие сети офисов. Еще от федеральной целевой программы в год поступает примерно 1—1,5 млрд. руб. на реализацию и централизацию кадастра. И еще около 1 млрд. руб. нам выделяется из бюджета в основном на аренду каналов связи. Но мы хотим выйти на самоокупаемость. Отчасти реформа и была направлена на то, чтобы из коммерческой прибыли обеспечить самофинансирование нашей деятельности.
PC Week: Какие планы на будущее? Когда ваши системы заработают в полном объеме?
С.С.: Во-первых, уже в этом году планируется территориальная и функциональная экспансия электронных услуг по кадастру и реестру на всей территории РФ. Во-вторых, продолжаем внедрение централизованной кадастровой системы. В-третьих, создаем федеральный информационный ресурс, содержащий данные по реестру и кадастру. В следующем году будем внедрять “одно окно” на всей территории РФ и разрабатывать единую учетно-регистрационную процедуру. Это будет ядро системы ЕФИСН. Параллельно займемся развитием других систем.
PC Week: Спасибо за беседу.
