Виктор Гриднев, руководитель центра информационных технологий в госсекторе, компания “АйТи”
Сегодня перед многими регионами России встает вопрос о выборе стратегии эффективного использования информационных технологий для поддержки процессов государственного управления. Из классики военной науки известно, что “стратегия определяет видение и логику развития информатизации на длительный период, то именно она является базовым условием успеха или неуспеха всего проекта “электронного правительства”. Необходимость системного видения сознается многими. Данная статья приглашает всех заинтересованных участников обсудить концептуальные подходы к формированию “электронного правительства” в субъектах Российской Федерации.
В статье представлен подход к формированию “электронного правительства” на региональном уровне, который был проработан в ряде проектов специалистами компании “АйТи”. Предлагаемый подход основан на двух основных концепциях: “тотальной автоматизации” при переводе государственных услуг в электронный вид и использовании “облачных вычислений” при формировании архитектуры “электронного правительства” субъекта РФ.
Начальные условия: этапы и даты создания “электронного правительства”
Обозначим основные даты и планируемые результаты формирования “электронного правительства”, которых надо достигнуть в ближайшую пятилетку:
| Cроки | Нормативный акт и достигаемые результаты |
|---|---|
| 1 июля 2011 г. |
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” — обеспечение возможности гражданам не предоставлять документы и информацию, находящуюся в распоряжении органов власти (за счет организации межведомственного обмена между органами государственной власти) |
| 1 августа 2011 г. |
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1506-р — предоставление 17 приоритетных государственных услуг в электронном виде на III этапе (обеспечить прием заявлений в электронном виде) |
| 1 января 2012 г. | Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” — выдача гражданам с 1 января 2012 г. универсальных электронных карт |
| 2014 г. |
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 1993-р — предоставление 58 приоритетных государственных услуг полностью в электронном виде |
| 2015 г. |
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 — предоставление всех 100% государственных услуг полностью в электронном виде |
Быстрый старт портала www.gosuslugi.ru в 2009 г. обеспечил реализацию первого и второго этапов перевода госуслуг в электронный вид — предоставление информации и форм документов для граждан и организаций. По данным Минкомсвязи, на апрель 2011 г. на портале представлено более 11 тыс. описаний региональных и свыше 12 тыс. — муниципальных услуг. Достаточно успешное начало обусловило значительные ожидания, связанные с дальнейшим развитием темы “электронного правительства”, а также с тем, что взаимодействие с органами власти заметно упростится за счет использования ИКТ. Но если этапы информирования о госуслугах были реализованы быстро и в рамках одного технологического решения, то переход к транзакционному взаимодействию предполагает создание целого комплекса взаимоувязанных систем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Сроки, которые определило правительство, очень сжатые, и для того, чтобы результаты по переводу государственных услуг в электронный вид были достигнуты, необходимо выбрать разумную конструкцию создания “электронного правительства”, которая привела бы к гарантированному успеху. Ниже обсудим ключевые принципы формирования “электронного правительства” для субъектов РФ.
“Поштучная” или “тотальная” информатизация госуслуг
Можно выделить два основных подхода к переводу государственных услуг в электронный вид:
- “поштучная” автоматизация — подход построен на “выдергивании” отдельных госуслуг с высоким приоритетом и дальнейших попытках автоматизации каждой услуги индивидуально. В итоге перевод в электронный вид каждый раз осуществляется уникальным образом, а не в режиме технологии;
- “тотальная” автоматизация — подход предполагает выделение одинаковых процессов в жизненном цикле оказания услуг. В итоге общие для всех элементов административные процессы автоматизируются за счет создания инфраструктурных решений в субъекте РФ.
Идеологически эти два подхода соответствуют двум традиционным типам — “ремесленному” и “технологическому”.
Ремесло — ручное производство, основанное на применении ручных орудий труда, личном мастерстве работника, позволяющем производить высококачественные, часто высокохудожественные изделия.
Технология — совокупность методов, процессов и материалов, а также стандарт описания способов реализации и достижения результата (описание технологии выполняется в документах, именуемых “операционная карта технологического процесса” или “маршрутная карта”).
В первом случае, при “поштучной” автоматизации государственных услуг, каждый раз успех или неуспех перевода госуслуги в электронный вид связан с умением и опытом конкретных участников проекта. “Ремесленный” подход может дать уникальные ИТ-решения, но успешность процесса при этом всегда зависит от конкретных людей и специфики услуг. Более того, положительный опыт автоматизации госуслуг в одном регионе в рамках “ремесленного” подхода не гарантирует, что подобный проект в соседней области будет таким же результативным, ведь в этом процессе “знающие люди” могут и не участвовать.
Во втором случае подход предполагает жесткую стандартизацию и единообразие технологической, организационной и нормативной реализации перевода всего спектра государственных услуг региона в электронный вид. Это означает обязательное использование четкой схемы перевода услуг в виде детализированной технологической операции. При данном подходе — минимум уникальности, но появляется возможность стандартизированной автоматизации госуслуг по единым шаблонам и метрикам.
Сегодня бóльшая часть проектов в регионах акцентирована именно на “поштучной” автоматизации, когда в год автоматизируется 5—15 приоритетных государственных услуг. С учетом того, что в сводных реестрах госуслуг субъектов РФ содержится от 100 до 300 наименований, при “поштучной” автоматизации понадобится более 10 лет для перевода всех госуслуг региона в электронный вид. Этого времени в запасе точно нет, так как в стратегии развития информационного общества уже определен срок: 100% госуслуг должны предоставляться полностью в электронном виде в 2015 г.
В итоге если стоит задача действительно осуществить перевод всех государственных услуг в электронный вид, то просто необходимо будет использовать в качестве базового подхода при реализации “электронного правительства” концепцию “тотальной” автоматизации и создания инфраструктурных систем на региональном уровне.
“Жизненный цикл” государственной услуги и типология ИТ-систем
Процесс предоставления государственных услуг можно разбить на ряд типовых этапов вне зависимости от их специфики:
- предоставление информации о порядке исполнения государственных функций и оказания госуслуг;
- прием заявлений и подтверждающих документов у заявителя на предоставление государственной услуги;
- рассмотрение документов заявителя и выполнение административных процедур по исполнению регламента предоставления госуслуг в рамках ответственных ведомств;
- выдача результатов государственных услуг (при необходимости предоставление возможности досудебного обжалования результатов).
Детализация “жизненного цикла” государственной услуги показывает, что весь процесс ее предоставления может быть поддержан несколькими типами информационных систем (рис. 1).
Как видно из рис. 1, для автоматизации “жизненного цикла” предоставления госуслуг в электронном виде можно использовать три класса систем:
- инфраструктурные системы региона, общие для всех органов государственной власти (ОГВ) субъекта, — технологическая инфраструктура, инфраструктура доступа, система нормативно-справочной информации (НСИ) и базовых реестров, система документооборота, система межведомственного взаимодействия, инфраструктура безопасности и пр.;
- прикладные ведомственные системы — системы по различным сферам деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, например, в области образования, недвижимости, культуры, экономики, экологии и пр.;
- компоненты инфраструктурных систем федерального уровня — региональный сегмент систем межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), универсальная электронная карта (УЭК), платежный шлюз (система онлайн-оплаты), единый портал госуслуг и пр.
Анализ “жизненного цикла” предоставления государственных услуг показал, что значительная часть этапов реализации госуслуг может быть стандартизирована, унифицирована и поддержана инфраструктурными компонентами. Лишь небольшой компонент, связанный с внутриведомственным рассмотрением документов заявителей, предусматривает использование специализированных информационных систем. Проведенная оценка показывает, что создание сегмента региональных инфраструктурных систем и развертывание компонентов инфраструктурных систем федерального уровня дает возможность в обозримые сроки обеспечить для органов государственной власти субъекта РФ реализацию I, II, III и V этапов в полном объеме, а также частично IV этапа.
Схема организации инфраструктурных компонентов “электронного правительства”
Концептуальная архитектура “электронного правительства” субъекта РФ включает в себя более двадцати типов систем по всему спектру процессов и функций органов государственной власти. Если рассматривать сегмент “электронного правительства”, связанный с автоматизацией государственных услуг, то для корректной организации перевода госуслуг в электронный вид достаточно создать лишь часть инфраструктурных компонентов. Реализация проекта “тотальной” автоматизации государственных услуг для всех органов государственной власти субъекта РФ предполагает проектирование следующих инфраструктурных элементов:
- Инфраструктура доступа к данным и сервисам;
- Инфраструктура НСИ и данных;
- Инфраструктура межведомственного обмена;
- Развитие системы электронного документооборота;
- Технологическая инфраструктура и инфраструктура безопасности.
Общая схема инфраструктурных компонентов “электронного правительства” субъекта РФ представлена на рис. 2.
Целью реализации инфраструктуры доступа к данным и сервисам является обеспечение многоканального доступа к сервисам информационного взаимодействия ОГВ субъекта РФ с гражданами и организациями. Результатом должно стать построение единой точки взаимодействия в отношении обращений граждан во все органы государственной власти и местного самоуправления региона на основе единого стандарта взаимодействия.
Цель реализации инфраструктуры НСИ и данных — создание единой системы справочников и классификаторов, используемых в государственных (муниципальных) информационных системах субъекта РФ, а также формирование базовых учетных реестров, обеспечивающих сбор и хранение предоставляемой информации по основным объектам управления.
Инфраструктура межведомственного обмена создается для автоматизации процессов обмена данными между отдельными ведомственными информационными системами субъекта РФ, а также для обеспечения доступа к ним других ОГВ с учетом требований по информационной безопасности.
Развитие защищенной информационно-коммуникационной среды межведомственного электронного документооборота ОГВ субъекта РФ позволяет производить обмен электронными сообщениями с применением средств шифрования, электронной цифровой подписи и осуществлять доступ к ИТ-ресурсам. Развитие СЭД субъекта РФ должно обеспечить оперативный информационный и документационный обмен между органами исполнительной власти региона.
В свою очередь, технологическая инфраструктура и инфраструктура безопасности предполагает создание регионального центра обработки данных и развитие сетей передачи данных субъекта РФ.
Все пять инфраструктурных компонентов субъекта РФ для перевода государственных услуг в электронный вид являются частью комплексной конструкции и должны быть реализованы на основе общей технологической политики в рамках единой системы координации и централизованного проектного управления.
Реализация инфраструктурных компонентов “электронного правительства” в концепции “частного облака” субъекта РФ
Для эффективной реализации функциональной конструкции инфраструктурных компонентов, поддерживающих процессы предоставления госуслуг в субъекте РФ, необходимо определиться с базовым подходом к ее созданию. С учетом формирования инфраструктурных компонентов “электронного правительства” на федеральном уровне и существующих требований к региональным инфраструктурным системам имеет смысл в качестве подхода к реализации обратиться к “облачным” вычислениям.
Анализ возможностей каждой модели “облачной” парадигмы (Cloud Computing) показывает: если на федеральном уровне инфраструктурные компоненты “электронного правительства” создаются в концепции “публичного облака”, то на локальном уровне необходима реализация в модели “частного облака” региона.
Соотнесение моделей “публичного облака” и “частного облака” представлено на рис. 3.
Приведем краткое сравнение моделей реализации облачных сервисов:
| “Частное облако” | “Публичное облако” |
| Общие затраты на создание и функционирование ниже, чем у “публичного облака” | Начальные затраты на использование “облачных сервисов” ниже, чем у “частного облака” |
| Повышенная безопасность | Ограниченная безопасность |
| Собственное управление и возможность сохранения ИТ-инициативы | Внешнее управление и жесткость сервисов |
| Возможность поддержки и миграции унаследованных приложений | Только новые приложения, написанные под веб-платформу |
Схема структуры “частного облака” субъекта РФ и его организационная конструкция внутрирегионального взаимодействия представлены на рис. 4 и 5.
“Дорожная карта” реализации инфраструктурных компонентов “электронного правительства”
Создание целостной системы “электронного правительства” на региональном уровне — это сложная организационная, методическая, технологическая задача. Сделать так, “чтобы действительно работало”, можно, но настраиваться нужно на долгую и трудную работу в течение двух-трех лет.
Для создания целостной системы в качестве первоочередных проектов регионального “электронного правительства” предлагается к рассмотрению и обсуждению “дорожная карта” реализации инфраструктурных компонентов, включающая пять проектных блоков.
Проект 1. Создание инфраструктуры доступа
Обеспечение многоканального доступа к сервисам информационного взаимодействия ОГВ субъекта РФ с гражданами и организациями предполагает создание портальной инфраструктуры региона, центра телефонного обслуживания, единой региональной CRM-системы взаимодействия с гражданами и организациями.
Результат реализации компонента — выполнение требований № 8-ФЗ, № 210-ФЗ, № 1993-р, № 1506-р, а также иных требований в отношении взаимодействия G2C, G2B (как минимум 100% государственных услуг субъекта РФ, переведенных на I, II и III этапы).
Проект 2. Создание системы нормативно-справочной информации субъекта РФ
Создание системы НСИ — базового ядра регионального “электронного правительства”: единой системы справочников и классификаторов, базовых учетных реестров, обеспечивающих сбор и хранение предоставляемой информации по основным объектам управления. Система НСИ, являясь централизованным хранилищем и единственным поставщиком общей нормативно-справочной информации для всех инфраструктурных и ведомственных информационных систем региона, должна обеспечить информационную совместимость локальных систем и приложений “электронного правительства” субъекта.
Проект 3. Создание системы межведомственного взаимодействия на территории субъекта РФ
Основными компонентами этой системы являются система межведомственного взаимодействия на базе регионального СМЭВ (обмен данными), система хранения документов по результатам предоставления госуслуг на основе “конструкции архивов” (обмена документами). Техническая реализация этих компонентов позволит решить “проблему 1-го июля 2011 года”, обеспечить возможность не запрашивать у граждан информацию, которая хранится в других органах государственной власти, и реализовать принцип “бегают не граждане, а документы”.
Проект 4. Работы по включению федеральных компонентов в контур создания “электронного правительства” субъекта РФ
Проекты по интеграции компонентов федеральных проектов инфраструктуры “электронного правительства” в контур “частного облака” субъекта РФ: создание (подключение) компонентов инфраструктуры УЭК, интеграция с федеральной СМЭВ, подключение к системе электронных платежей за государственные услуги, интеграция с компонентами единого портала госуслуг (публикация сведений об услугах, предоставляемых ОГВ субъекта, обеспечение однозначной идентификации пользователей через единый портал).
Проект 5. Технологическая и телекоммуникационная инфраструктура субъекта РФ
Создание базовых компонентов технологической инфраструктуры “частного облака” субъекта РФ: ЦОД, локальные сети, инженерное оборудование, сети передачи данных и пр. Основными компонентами этого проекта являются собственный центр обработки данных субъекта РФ и развитая Единая мультисервисная сеть передачи данных субъекта РФ.
Заключение
Несмотря на то что единая политика информатизации госсектора России, построенная на “облачных” технологиях, пока находится в стадии формирования, уже сегодня есть понимание: “облачная” модель позволит государственным структурам любого масштаба получить более гибкую и эффективную ИТ-инфраструктуру как основу для успешной реализации “электронного правительства”.
В заключение отметим, что предложенный подход к формированию “электронного правительства” субъекта РФ на базе “частного облака” основан на многолетнем опыте компании “АйТи” в сфере автоматизации органов государственной власти и её собственных разработках в направлении “облачных” технологий.
СПЕЦПРОЕКТ
