Тема бюджетирования затрагивается нами довольно часто, но при этом, как правило, подразумевается финансовое управление на коммерческих предприятиях. Гораздо меньше мы знаем о том, как формируются федеральный и региональные бюджеты, кто и каким образом контролирует их исполнение. Еще в 2010 г. было выпущено распоряжение Правительства РФ, предписывающее перейти к 2012 г. на формирование бюджетов по программно-целевому принципу. Идея его достаточно проста и давно используется в системах стратегического управления коммерческих предприятий: финансирование должно выделяться не на решение отдельных автономных задач тех или иных ведомств, а на достижение неких высокоуровневых целей развития всего государства. Основным механизмом достижения таких стратегических целей должны стать государственные программы. Методологическим вопросам реализации подобных госпрограмм была посвящена конференция, организованная Аналитическим центром при Правительстве РФ.
По словам директора департамента экономики и финансов Правительства РФ Валерия Сидоренко, в настоящее время утверждены 9 таких федеральных госпрограмм, до конца года должны быть утверждены еще 11, а к концу 2013-го их число достигнет 41. Иными словами, если на программно-целевое бюджетирование и удастся перейти, то произойдет это не раньше 2014 г. Как пояснил заместитель министра финансов РФ Алексей Лавров, задержка объясняется многими причинами. В частности, сначала за основу были приняты ведомственные (ВЦП) и федеральные целевые программы (ФЦП), но они не были до конца увязаны между собой, и иногда трудно было проследить, каким образом выполнение заложенных там мероприятий способствовало достижению той или иной комплексной стратегической цели. Теперь ВЦП и ФЦП войдут в госпрограммы в виде их составных частей.
Еще одной существенной проблемой, по его мнению, является то, что перспективный федеральный бюджет верстается сегодня на три года вперед, а госпрограммы рассчитаны на гораздо более длительный период (до 2018-го, а иногда и до 2030-го). При этом всегда есть риск того, что бюджетные ограничения изменятся (к примеру, из-за резкого снижения мировых цен на энергоносители) и госпрограмма не будет профинансирована в полной мере. От себя добавим, что за столь длительный период могут к тому же поменяться и отдельные приоритеты, и стратегические цели.
Как рассказала заместитель руководителя департамента финансов правительства Москвы Ольга Безлюдная, в столице переход на программно-целевое формирование бюджета начался еще в 2011 г., сейчас в городе выполняется 16 госпрограмм ( в их числе достижение нового качества жизни, инновационное развитие, решение транспортной проблемы). Но и здесь есть разрыв в горизонтах планирования: у госпрограмм он пятилетний, а у финансового бюджета — трехлетний. Кроме того, далеко не каждая региональная программа является составной частью аналогичной федеральной программы: многие из них инициируются местными органами управления и финансируются из собственных бюджетов.
В какой степени подобные региональные программы способствуют решению общегосударственных задач? Судя по вопросам, задававшимся участниками конференции (а это по большей части руководящие работники субъектов Федерации), подобная связь имеет место далеко не всегда. Более того, региональные госпрограммы могут решать проблемы своей области или республики за счет соседей (например, стимулируя миграцию квалифицированных специалистов), что, мягко говоря, не улучшает ситуацию в стране в целом.
По словам руководителя Аналитического центра при Правительстве РФ Константина Носкова, управление государственными программами подразумевает использование новых механизмов управления, ориентированных на достижение стратегических среднесрочных и ежегодных целевых эффектов. В частности, в государственных органах власти необходимо переходить к применению технологий проектного управления и использованию информационно-аналитических инструментов. Чтобы облегчить выбор подобных инструментов, Аналитический центр провел конкурс с участием ведущих российских и зарубежных вендоров. В качестве победителей были названы программные продукты компаний “Меркатор” (StatViz), “Прогноз” (Prognoz Platform), ТЕРН (“Аналитика. Визуализация”), IBM (Rational), Intelligence Software (GIS), Oracle (Fusion Middleware), SAP (Business Objects, Palantir) и SAS (Forecast Server, Enterprise Miner, Text Analytics).
