“Открытые данные” и “открытое правительство” — в чем разница?

Одной из относительно новых тем на российском ИТ-рынке в ушедшем году стали вопросы “открытых данных” и “открытого правительства”. Импульс к их обсуждению в нашей стране дал ряд отчетов российского министра по вопросам открытого правительства Михаила Абызова, а также подписание в июне 2013-го в Санкт-Петербурге на встрече лидеров стран “большой восьмерки” документа под названием “Хартия G8 по открытым данным” (G8 Open Data Charter). Тема попала в поле зрения СМИ, нашла отражение на ИТ-мероприятиях, поднималась на встречах с государственными структурами. Предмет действительно интересный и важный, но вот только уже в самом начале его обсуждения обнаружилась проблема — понятийная путаница, в результате чего одним и тем же термином “открытые данные” стали называться две в общем-то весьма разные области. И сейчас в этой путанице нужно разобраться, чтобы правильно понимать друг друга, а также отделить рекламную риторику от реальных дел.

Давайте для начала обратимся к Википедии. Вот что там говорится:

“Открытые данные (англ. open data) — концепция, отражающая идею о том, что определённые данные должны быть свободно доступны для машиночитаемого использования и дальнейшей републикации без ограничений авторского права, патентов и других механизмов контроля”.

“Открытое правительство (открытое государство) — это доктрина государственного управления, которая поддерживает право граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля за государственным регулированием”.

Как мы видим, речь идет о двух весьма разных понятиях: первое является сугубо технологическим, второе — социально-политическим. Открытые данные — совсем не прерогатива исключительно государства, и представление информации о своей работе правительственных структур в рамках идеи “открытого правительства” может быть отнюдь не только в формате открытых данных.

И тем не менее в течение прошлого года в нашей российском практике довольно часто термин “открытые данные” использовался именно как синоним “открытого правительства”, причем порой в каком-то гибридном варианте. Например, это можно было наблюдать на конференции RECS '2013, когда в одном из докладов, посвященном “открытым данным”, речь шла именно о доступе к государственной информации вообще, без привязки к “машиночитаемости”. Вся эта путаница была видна и в рамках годового отчета о своей работе министра по “Открытому правительству” Михаила Абызова (формально его пост, появившийся в правительственной структуре в мае 2012-го, называется так: министр без портфеля, ответственный за организацию работы Правительственной комиссии по координации деятельности “Открытого правительства”), который в своем выступлении приводил примеры “открытых данных”, не очень, как это ни странно, вписывающиеся ни в категорию “открытых данных” (нет машиночитаемости), ни в категорию “открытого правительства” (речь там шла не о деятельности органов власти).

Более того, вопрос о том, какие ресурсы могут быть отнесены к “открытым данным”, также является весьма спорным. Например, некоторые эксперты считают, что для того, чтобы удовлетворять современным требованиям к понятию Open Data, недостаточно просто разместить информацию в виде структурированных машиночитаемых файлов — желательно иметь программный интерфейс (API) для доступа внешних приложений к такой информации (это можно сделать, скажем, в виде Web-сервисов).

Где же истоки путаницы с “открытыми данными” и “открытым правительством”? Наверное, ответ тут заключается в том, что конкретная реализация идей “открытых данных” в значительной степени связана с переводом в этот формат именно государственных сведений, причем усилиями как раз властных структур. Речь идет о предоставлении в публичный доступ огромных структурированных информационных ресурсов, изначально являющихся общественным достоянием,— о бюждетных расходах и государственных закупках, о строительной и транспортной инфраструктуре, о жилищно-коммунальном хозяйстве геоинформационных сведений и т. д. То есть фактически в случае с “открытыми данными” государство подает пример коммерческому сектору экономики по переводу частной информации в публичный доступ.

Таким образом, получается, что “открытые государственные данные” (наверное, именно такой термин лучше подходит для работы правительственных органов) — это лишь часть реализации идеи “открытое правительство”, но уже на качественно ином уровне. Речь здесь идет даже не столько об информировании общества о работе властных структур, сколько о возможности использования государственных информационных ресурсов независимыми ИТ-разработчиками для создания собственных ИТ-решений (внутреннего или публичного применения).

Собственно, именно об этом говорится в G8 Open Data Charter, которая выводит вопрос от открытости данных на глобальный международный уровень. “Сегодня люди ожидают, что будут иметь возможность доступа к информации когда и как они хотят. Все чаще это касается правительственных данных. Мы пришли к переломному моменту: пора объявить новую эру”, — говорится в преамбуле документа. Во втором пункте хартии зафиксировано: “Открытые данные — это сердце глобального развития. Доступ к данным позволяет частным лицам и организациям создавать инновационные решения, которые могут улучшить жизнь людей и помочь распространять информацию внутри страны и между разными странами. Хотя правительства и бизнес-компании собрали у себя огромные объемы данных, они не всегда распространяют эти сведения способами, которые были бы просты в получении и использовании или в понимании обществом”.

В хартии приведены также пять принципов-рекомендаций:

• “открытые данные по умолчанию” — продвигать требования открытой публикации правительственных данных, при этом продолжая защищать приватность и персональные данные;
• качество и количество — публиковать качественные открытые данные в нужное время и с хорошим описанием;
• удобные для всех — выпускать данные во всех, в каких только возможно, форматах, удобных для чтения;
• выпускать данные для улучшения управления — делиться опытом и экспертными знаниями, распространять их и быть прозрачными в отношении сбора данных, стандартов и опубликования;
• публиковать данные для инноваций — консультироваться с пользователями и выращивать будущие поколения новаторов.

Подписав эту хартию, Россия взяла на себя довольно большие обязательства по ее реализации (страны “большой восьмерки” планируют выполнить основные положения документа до конца 2015 г.); были сформированы планы работ правительства в этом направлении. Нет сомнений, что в наступившем году нужно будет внимательнее следить за конкретными результатами этой деятельности.