Государственный сектор, к которому мы относим в первую очередь органы государственного управления разного уровня (федеральные, региональные, муниципальные), хотя довольно часто в это понятие включаются и разного рода бюджетные направления (медицина, образование и пр.), — один из самых важных сегментов ECM/СЭД-рынка. Его значимость велика во всем мире, но в России особенно. По разным оценкам, доля госсектора на отечественном рынке составляется от 20 до 40% (широкий диапазон оценок объясняется, в частности, различием в том, какие структуры относят к данному сегменту).
Но в российской сфере СЭД роль госсектора определяется не только приходящейся на него долей рынка. Это не просто один из вертикальных сегментов (как финансовый или промышленный), а во многом самостоятельный рынок со своими законами и правилами, заметно отличающимися от таковых для коммерческого сектора экономики. Кроме того, для госсектора СЭД — это инструмент автоматизации основной деятельности, результатом которой являются именно документы, причем в этом сегменте существует высокий уровень централизации управления подведомственными структурами. И наконец, государство является регулятором СЭД-направления в целом и одновременно своеобразной тестовой площадкой для принимаемых им в этой сфере нормативно-законодательных актов. Таким образом, госсектор крайне важен для СЭД-поставщиков, а развитие СЭД-отрасли очень важно для госсектора.
В последние годы прогресс в информатизации госструктур очевиден. Но темпы продвижения в этом направлении не так высоки, чтобы быстро выйти на уровень современных требований, да и намеченные планы далеко не всегда выполняются в срок. По-прежнему немало проблем в нормативно-правовой сфере, что мешает более широкому применению ИТ. Не решены многие вопросы, связанные с электронным межведомственным документооборотом, созданием архивов электронных документов, использованием моделей аутсорсинга (облака) и некоторыми другими важными для данной отрасли темами. Но объективные потребности заставляют заказчиков все больше внимания обращать на возможности современных технологий и способов их применения. Актуальными становятся расширение функциональности и сферы применения СЭД, использование дополнительных возможностей управления контентом, интеграция СЭД с другими ИТ-системами.
Происходящие перемены на этом рынке, его проблемы и перспективы развития мы обсуждаем с экспертами в области СЭД.
СЭД в госсекторе: изменения и тенденции
Можно констатировать, что за последние пять лет СЭД стали обычным инструментом для работы подавляющего числа государственных органов и ведомств. Вопрос «использовать или не использовать?» уже давно не стоит. Такие системы охватывают все более широкий круг сотрудников, все чаще СЭД становится основой всей ИТ-системы учреждения, автоматизируя его основные деловые процессы.
Именно на это обращает внимание главный ECM-архитектор компании «Логика бизнеса» Олег Бейлезон: «Все больше государственных учреждений внедряют СЭД не для галочки и действительно ими пользуются — контролируют исполнение документов и поручений, интегрируют СЭД в цепочки взаимодействия с другими госорганами и населением. Электронные документы все чаще получают статус юридически значимых, и уже есть прецеденты судебных решений на основе представленных электронных документов».
Госзаказчики сегодня более грамотно подходят к выбору СЭД, у них есть конкретные требования к функционалу систем и качеству реализации проектов. Говоря об этом, руководитель направления по работе с органами власти компании Directum Тимур Меджитов заметил, что госсектор сейчас оценивает проекты внедрения СЭД с точки зрения перспективы их последующего развития. При этом видна тенденция к созданию в организации полноценной ECM-системы. Хотя круг первоначально решаемых задач остается прежним (работа со служебной корреспонденцией, обращениями граждан, нормативно-правовыми актами, контроль исполнения поручений, интеграция с системой межведомственного электронного взаимодействия), сейчас от интегратора ожидают их решение в рамках единого проекта, а не поэтапно, как было ранее. Изменения видны и на региональном уровне: если раньше в поле автоматизации попадали лишь отдельные структуры (обычно головной орган исполнительной власти), то сегодня речь нередко идет о проектах, которые охватывают все ведомства, муниципальные образования и подведомственные учреждения и обслуживают от 5 до 10 тыс. пользователей.
А вот ведущий аналитик по работе с органами государственного управления корпорации ЭЛАР Илья Веригин отмечает важные качественные перемены: повышается глубина проникновения СЭД в работу организаций, растут требования к системам. Как следствие, наступил этап замены старых неэффективных СЭД на новые с проработкой бизнес-процессов. Современная СЭД должна помогать не только (и не столько) вести учет движения документов, но и поддерживать процессы управления документами на протяжении всего их жизненного цикла: от создания и утверждения до хранения и последующего уничтожения. Почти обязательным требованием становится участие СЭД в автоматизации предоставления госуслуг в электронном виде и в электронном межведомственном взаимодействии.
Расширение требований к СЭД естественным образом влияет на выбор технологических решений: универсальные коробочные продукты, сказал эксперт, уже не удовлетворяют потребностям заказчиков, поэтому все чаще используются платформенные подходы, что позволяет в том числе создавать АРМы, полностью покрывающие потребности сотрудников в функционале. В этой ситуации растет роль компаний-внедренцев, к которым теперь также предъявляются более высокие требования по накопленной экспертизе, готовности предоставить консалтинговые услуги и последующую техническую поддержку.
Соглашаясь с тезисами о росте значимости СЭД для организаций, директор отделения автоматизации деловых процессов компании ФОРС Василий Анфиногентов отметил изменения отношения к этим системам сотрудников всех рангов, от руководителей до рядового персонала. ИТ воспринимаются не как нечто враждебное, ломающее привычный уклад работы, а как инструмент, помогающий в работе и даже в продвижении по карьерной лестнице.
Проникновение СЭД идет не только вширь, но и вглубь, уверена руководитель управления маркетинга компании ЭОС Елена Иванова. По ее словам, устойчивый тренд последних лет — стремление получить максимум от уже внедренной СЭД. Растет интерес к аналитическим модулям систем: многие клиенты заказывают разработку нестандартных отчетных форм, которые позволяют оценивать деятельность сотрудников по показателям, связанным с документооборотом. Заказчики автоматизируют дополнительные процессы (например, законодательные собрания подключают к документообороту депутатов, в контур СЭД включается правотворческая деятельность; востребованы автоматизация госуслуг, планирования мероприятий и управления совещаниями), расширяют круг пользователей за счет непосредственных исполнителей и руководителей. В целом в проектах в госсекторе наблюдается увеличение среднего числа пользователей на одного заказчика.
Единственный представитель стороны заказчиков в этом обсуждении, заместитель начальника управления по организации работы с документами губернатора и правительства Хабаровского края Вадим Малых, соглашаясь с наблюдениями СЭД-поставщиков, обратил внимание на взаимовлияние числа пользователей и функционала систем: «Образуется некая цепная реакция. Сначала СЭД выходит за рамки канцелярии, ею начинают пользоваться исполнители электронных документов, а также младшие руководители для обработки поручений. На этом этапе поручения высших руководителей, как правило, продолжает вести служба делопроизводства. Но с подключением к системе новой категории пользователей значительно расширяются требования к функционалу систем, удобству работы с ними, интерфейсу и т. д. Совершенствование системы приводит к дальнейшему расширению числа пользователей, так как в таких системах становится действительно удобно работать». Кроме того, по его словам, в последнее время среди руководителей высшего звена стало модно работать в СЭД. Это касается прежде всего мобильных приложений, но и за рабочим компьютером многие руководители уже предпочитают просматривать документы в системе и с ее помощью раздавать поручения и контролировать их исполнение. Для них работать в системе лично становится престижно. Все это эксперт оценивает как весьма позитивное явление, поскольку при личной вовлеченности высшего руководства такие системы могут использоваться в полную силу.
Отметим и еще одну важную перемену в госсекторе: если раньше главным инициатором продвижения СЭД в систему управления страной был федеральный центр, то сейчас, похоже, инициатива почти полностью перешла на сторону регионов.
Переход от бумажных документов к электронным
Еще пять лет назад электронный документооборот предполагал автоматизацию лишь некоторых процессов в обычной практике управления бумажными документами. В электронный вид переводились журналы учета и регистрационные карточки, а сами документы в подавляющем большинстве оставались бумажными. Переход к именно электронным документам еще предстояло осуществить. В стране началась битва за безбумажные методы работы, но «противник» оказался намного сильней, чем казалось ранее: провозглашаемые на самом высшем уровне руководства страны даты «полной и окончательной электронной победы» не раз переносились на более дальние сроки.
Илья Веригин считает, что сегодня все понимают пользу от перехода к электронным документам, но претворению идеи в жизнь слишком многое препятствует. Главная проблема — обеспечение юридической значимости документа, что сегодня реализовать крайне сложно, поскольку до сих пор в стране нет единого пространства доверия электронным подписям. Например, в этом году много говорилось о проекте, в рамках которого 12 федеральных министерств и администраций регионов отработали процессы полностью безбумажного взаимодействия с использованием своих СЭД и МЭДО. Но это был пилотный проект, его реализация стала возможна, потому что всем его участникам были предоставлены ключи от одного удостоверяющего центра. При этом нужно понимать, что переход на полностью электронный документооборот невозможен, поскольку граждане, с которыми взаимодействуют госорганы, вправе использовать любой удобный для них вариант документов, и пока этот вариант является в основном бумажным. К тому же уровень автоматизации во многих муниципальных структурах еще остается невысоким, и более продвинутые госорганы при обмене документами с такими структурами вынуждены опять генерировать бумагу.
Серьезной преградой является и отсутствие законодательства об архивном хранении электронных документов, а существующие на сей счет ГОСТы, как известно, не обязательны для исполнения. При этом методических рекомендаций по организации хранения в информационных системах пока также нет.
Если раньше госструктуры откровенно боялись прихода электронных документов, то теперь они сами ждут их прихода, отметил Тимур Меджитов. Он считает, что главный пласт нормативно-правовых препятствий лежит не на федеральном, а на региональном уровне. Но при этом есть регионы-пионеры, уже несколько лет назад сформировавшие у себя нормативную базу для межведомственного и внутриведомственного электронного документооборота. Отрадно, что сейчас налаживается межрегиональный обмен опытом в этой сфере.
Как сказал Олег Бейлезон, предлагаемый сейчас подход к проблеме электронной подписи не очень себя оправдывает: во-первых, он не охватывает всего богатства возможных в работе с документами ситуаций; во-вторых, технологическая архитектура ЭП, закономерно предполагающая ее максимальную защиту, приносит в жертву удобство для пользователей — подписать электронный документ с помощью ЭП многократно сложнее, чем бумажный ручкой. Просмотреть и интерпретировать чью-то подпись — тоже задача нетривиальная. «Работы в этом направлении ведутся, но подвижки я бы не назвал революционными», — отметил эксперт.
Интересно, что как раз на региональном уровне, по словам Елены Ивановой, переход на электронный документооборот идет быстрее, чем на федеральном: «В регионах проще нормативно закрепить движение документов в органах власти и между такими органами исключительно в электронном виде, а также разобраться с унификацией систем документооборота. Как правило, регионы работают в единой СЭД на общей программной платформе. Примеры регионов, активно движущихся в этом направлении — Ростовская область, Хакасия и ряд других».
«Мы еще в начале пути к реальному электронному документообороту, — уверен Василий Анфиногентов. — Ситуация с бумажно-электронным документооборотом выглядит сегодня очень фрагментарно. Если во многих госучреждениях во внутреннем документообороте электронные документы уже привычны и их используют всё чаще, то во внешних взаимодействиях, например между гражданином и государством, преобладающей формой остаётся бумажная». Определенное движение вперед есть, считает он, но нужно учитывать, что не всё население имеет возможность и умеет пользоваться Интернетом.
Оптимистично оценивает перспективы перехода к электронным документам Вадим Малых. Он уверен, что это набирающая силу тенденция, особенно применительно к внутренним документам с короткими сроками хранения: «Учитывая, на каком уровне сегодня обсуждаются вопросы электронных документов, а это уровень председателя правительства страны, руководители ведомств отлично понимают возможные последствия их игнорирования». Но процесс идет не очень гладко, заметил эксперт, возвращая разговор к нормативно-законодательной база и проблеме электронных архивов. Казалось бы, технических проблем уже нет — все уже проработано и массово внедрено за рубежом, есть стандарты не только на системы (например, OAIS), но и на их сертификацию. Необходимо «подсмотреть» и сделать так же. «О том, что проблема уже достигла высшей точки напряжения, говорит хотя бы то, что вопрос электронных архивов рассматривался в начале года на комиссии под руководством Дмитрия Медведева», — сказал Вадим Малых.
Технологические тенденции
Глобальный ИТ-рынок переживает этап весьма радикальной трансформации в связи с распространением новых технологических тенденций: облачных вычислений, мобильности, больших данных, открытых подходов к ИТ. Во всем мире эти инновации находят применение и в управлении корпоративным контентом. Но в России этот процесс идет не так стремительно, как представлялось ранее.
Заметные прогресс, по единодушному мнению наших экспертов, виден в применении мобильных решений. Правда, они до сих пор используются в основном на уровне высшего руководства госучреждений, но это позволило решить крайне важную задачу — вовлечь высшее звено в ИТ-среду организации.
«Первые лица хотят и работают с мобильными устройствами, им важно иметь доступ к документам, находясь за пределами рабочего кабинета. Возможность удаленной работы, тем более в режиме офлайн, имеет сегодня первостепенное значение», — выразил общее мнение Тимур Меджитов. По его словам, практически обязательным требованием к современной СЭД в госорганах является интеграция с системами межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и МЭДО, а также порталом kremlin.ru. А вот публичные облака не имеют широкого распространения в ведомствах, так как несут потенциальные риски в части информационной безопасности, хотя при этом активно используются и развиваются частные облака субъектов, в которых размещаются приложения для органов исполнительной власти, местного самоуправления и подведомственных учреждений.
При реализации мобильности для госструктур, по словам Елены Ивановой, сегодня актуальны мультиплатформенные решения: «Новое поколение государственных служащих, прежде всего руководителей, желает иметь доступ в СЭД с тех устройств, на которых они привыкли работать в командировках, на мероприятиях, т. е. вне служебных кабинетов. При этом для руководителей, имеющих право подписи, нужно обеспечить возможность использования электронной подписи в мобильном режиме, а также различные сценарии работы в СЭД — онлайн и офлайн, „с помощником“ и „без помощника“ и т. д.». Что же касается рядовых пользователях, для них также актуальны технологии удаленного доступа (мобильного и через веб-интерфейс на стационарных ПК или ноутбках). Это особенно важно для специалистов, обеспечивающих деятельность высших руководителей, поскольку применение таких средств помогает им организовать качественное информационное обеспечение руководства во время выездных мероприятий.
Переход к использованию электронных документов в оперативной работе стимулирует госорганизации к преобразованию больших массивов бумажных документов в электронный вид. В связи с этим Илья Веригин отметил востребованность интеллектуальных центров оцифровки, в которых документы не только сканируются, но и автоматически распределяются по подразделениям, регистрируются в СЭД.
На теоретическом уровне выгоды облачных технологий для госсектора почти очевидны, но на практике госструктуры пока не очень заинтересованы в облаках. Василий Анфиногентов объясняет это двумя причинами: привычкой хранить все данные на собственных серверах в целях безопасности, а также отсутствием должной нормативной базы. А вот портальные технологии, по его мнению, востребованы больше и достаточно широко применяются при создании различных электронных сервисов. Без них, например, невозможно было бы создать региональные фрагменты электронного правительства или федеральные порталы госуслуг.
Специалист-практик Вадим Малых солидарен с мнением представителей СЭД-поставщиков: «На первое место я бы поставил мобильность — интерес к мобильным технологиям среди руководителей разного уровня действительно велик. А вслед за этим я бы выделил постепенное движение от безбумажных к „бездокументным“ процессам, если иметь в виду традиционное понимание „документов“. Я имею в виду использование workflow- и BPM-возможностей современных СЭД и ECM-систем, которые позволяют полностью избежать традиционного обмена документами при организации многих внутренних процессов».
Что ждет рынок от регулятора
В этом вопросе видно полное единодушие: главное решение проблем с нормативно-законодательной базой, в первую очередь касательно использования электронных документов, приведение ее в соответствие с потребностями заказчиков и возможностями современных технологий. «Пока не будут нормативно урегулированы все процессы, связанные с обеспечением юридической значимости электронного документа, ни о каком полноценном электронном взаимодействии не может быть речи. Сегодня мы сталкиваемся с тем, что само понятие электронного документа в различных законодательных актах трактуется по-разному», — с этим высказыванием Ильи Веригина солидарны все участники разговора.
Тимур Меджитов указал также на проблему архивного хранения документов: до сих пор не определен порядок передачи электронных документов на хранение в государственные архивы. При этом регионы пытаются формировать региональные решения, договариваться с госархивами самостоятельно, но зачастую вопрос остается нерешенным.
Кроме того, необходима окончательная доработка нормативной базы, обеспечивающей взаимодействие гражданина с государственными структурами, считает Василий Анфиногентов. Он напоминает о том, что, хотя закон об электронной подписи давно принят, до сих пор не понятно, как он должен действовать и в каких границах. Второй вопрос связан с существующими стандартами работы с документами, которые подлежат пересмотру и актуализации. Сделать это, считает эксперт, нужно в самые короткие сроки.
«В первую очередь все ждут установления статуса электронного документа в качестве равнозначного бумажному, — указала Елена Иванова. — Это должно дать мощный толчок развитию отечественной СЭД-отрасли. Пока не определена технология хранения электронных подлинников (подписанных ЭП) в архиве, уничтожения документов с истекшими сроками хранения и иные аспекты, связанные с архивным хранением. Здесь требуется решить очень много проблем: например, определиться с сохранением целостности электронного документа при внесении в него изменений после подписания ЭП (например, при проставлении регистрационного номера и даты)».
Вот только из года в год все эти насущные проблемы не решаются, с сожалением заметил Вадим Малых: «Как и год, и два назад на первом месте, бесспорно, стоят проблемы признания юридической силы электронных документов и вопросы их долговременного хранения. Признавая реальную важность и сложность этих проблем, приходится констатировать, что их видимая нерешаемость во многом надуманна. И технические, и организационные, и правовые аспекты этих вопросов уже давно подробно проработаны. Во многих странах на практике реализованы такие решения. Остается только гадать, почему мы не хотим воспользоваться чужим опытом. Хотя и собственный „велосипед“, судя по всему, мы пока не очень спешим изобретать. Самое плохое то, что электронные документы все активнее используются в самых разных областях жизни, независимо от решенности или нерешенности этих проблем. А значит, с каждым днем все больше риски возникновения юридических проблем из-за неясного правового статуса этих документов, а также риск полной утраты исторически важной информации из-за отсутствия четкого понимания, как правильно обращаться с электронными архивами».
Процессы импортозамещения СЭД для госсектора
Вопрос об импортозамещении на российском рынке был поднят с новой силой еще весной этого года, но, судя по ответам наших экспертов, пока никак на сегменте СЭД не сказался. О том, как этот курс будет реализовываться в будущем, приходится больше гадать.
Тимур Меджитов отмечает, что органы власти имеют определенную инертность, им необходимо время на перепланирование бюджетов, на внесение корректировок в программы развития. Если курс на импортозамещение сохранится по крайней мере два-три года, тогда российские поставщики смогут ощутить его влияние.
Между тем, на взгляд Ильи Веригина, тема импортозамещения для СЭД вообще не очень актуальна, поскольку большинство предложений тут и так являются продуктами российского производства. Но можно ожидать изменений в ИТ-инфраструктуре, которая сегодня почти исключительно зарубежного происхождения. «Она подлежит смене в случае, если курс на импортозамещение будет последовательным и жестким, — уверен он. — Замещаться продукты и ПО будут на российские аналоги, уже существующие и те, которые будут созданы в ближайшее время. Есть, например, система управления базами данных (СУБД), разработанная российской компанией, — ЛИНТЕР, с которой многие вендоры умеют работать. Появятся российские системы хранения и другие решения».
По мнению Олега Бейлезона, сокращение присутствия СЭД-решений, основанных на закрытых платформах (прежде всего, американских), началось еще несколько лет назад. Это связано не с политикой, а с изменением объективных требований рынка. Сейчас идет разворот к решениям российского происхождения, а также к системам с более открытой внутренней структурой.
Об этом же сказал Василий Анфиногентов: «Практически все разработчики, которые еще не начали работу над переводом своих систем на СПО, уже делают это, включая и нашу компанию. Однако времени пока еще прошло слишком мало, чтобы судить об изменениях на рынке СЭД. Пока их нет. Точно можно сказать только одно — в выигрыше будут, конечно, производители отечественных систем документооборота».
«Пока курс на импортозамещение не сказался на развитии СЭД-направления в госорганах сколько-нибудь существенно, — считает Елена Иванова. — В органах власти этапы выбора и внедрения СЭД уже, как правило, пройдены — документооборот автоматизирован на федеральном уровне и во властных структурах субъектов (за исключением, пожалуй, муниципальных администраций и госпредприятий). Большинство масштабных проектов здесь реализовано на базе специализированных продуктов, разработанных крупными вендорами, лишь в редких случаях речь идет о заказных системах. Если будет введено квотирование или иные преференции для отечественного ПО, следует ожидать роста доли российских систем в новых проектах. Пойдут ли на импортозамещение заказчики, которые пользуются западными продуктами десятки лет, зависит от многого — бюджетных возможностей (замена любой СЭД, конвертация базы документов, переобучение пользователей предполагают весьма существенные затраты), удовлетворенности действующей системой, воли руководства». Отдельно она также отметила вопрос поддержки отечественных производителей ПО в целом: тема субсидирования разработок российского ПО и иные преференции сейчас обсуждается на разных уровнях, но пока никакие решений нет и не очень понятно будут ли они.
Вадим Малых также сказал о том, что импортозамещение пока никак на реальной жизни не отразилось. «Но могу догадываться, как скажется, если это случится, — добавил он. — Вынудят перейти на отечественные компоненты, например СУБД. Ухудшит ли это ситуацию? Да, есть такое подозрение. Я думаю, зарубежные продукты не просто так занимают лидирующие позиции в мире. Если наши СУБД сравнимы по характеристикам с продуктом Oracle, то почему они до сих пор не завоевали рынок? Их кто-то туда не пускает? Не дает добросовестно конкурировать? Сомневаюсь. В общем ничего хорошего я от этих мер не жду и очень надеюсь, что вводиться они будут крайне деликатно, исходя из принципа «не навреди».
