Десять лет назад в Ямало-Ненецком автономном округе началась промышленная эксплуатация региональной межведомственной системы электронного документооборота. Сегодня РМСЭД охватывает все органы исполнительной власти ЯНАО, в системе ежедневно работают более 4000 пользователей, а ежегодный объем обрабатываемых документов достиг 7 миллионов. Об истории развития системы, ее нынешнем состоянии и перспективах рассказывает Юрий Кулаков, заместитель руководителя, начальник управления документационного обеспечения аппарата Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа.
Юрий Викторович, вы активно участвуете в процессе развития региональной системы электронного документооборота ЯНАО с момента ее первичного внедрения 10 лет назад. Кто стал инициатором проекта внедрения СЭД — пользователи из числа руководителей региона или специалисты в области информационных технологий? Какие требования предъявлялись к СЭД на этапе выбора программного решения?
Можно сказать, что инициатива исходила от ИТ-специалистов, ведь на тот момент я руководил ИТ-отделом. Моя позиция заключалась в том, что именно с электронного документооборота нужно начинать информатизацию в органах власти. Для нас документ это и сырье, и инструмент, и конечный результат работы. Поэтому сомнений не было — именно СЭД должна стать той системой, внедрять которую необходимо в первую очередь. Все, что у нас было на тот момент, в
Уже на этапе изучения рынка СЭД мы искали систему не только для аппарата губернатора — нам требовалось решение регионального уровня, система «на вырост». Поэтому масштабируемость была одним из главных критериев. В то же время необходима была модульная система, чтобы внедрять ее можно было поэтапно, постепенно закрывая наши потребности в автоматизации различных видов документооборота.
Кроме того, мы учитывали особенности нашего региона — территориальную распределенность объектов автоматизации и слабые каналы связи. Нужна была система, способная обеспечить работу в таких условиях. Качество связи до сих пор остается нашей проблемой. Приведу простой пример. Оптоволоконные линии появились в Салехарде, административном центре региона, только два года назад. Для отдаленных городов и поселков такие каналы и сейчас лишь в планах, а десять лет назад ситуация была еще сложнее.
После тщательного отбора поставщика и программного продукта мы остановились на компании «ИнтерТраст» и системе CompanyMedia. Помимо перечисленных критериев (масштабируемость, распределенность, возможность работы в условиях слабых каналов), мы ориентировались на обширный опыт использования этой системы во властных структурах других российских регионов.
Какими были основные этапы развития региональной системы электронного документооборота в ЯНАО — в плане внедренной функциональности и сроков?
Первоочередной задачей было внедрение модулей делопроизводства для работы с корреспонденцией — входящими и исходящими документами. Затем шли внутренние и организационно-распорядительные документы. Справившись с этими задачами, мы приступили к автоматизации работы с обращениями граждан.
Масштабирование системы началось уже через год после старта внедрения в Администрации округа. На этом этапе к проекту подключился региональный информатизатор — департамент информационных технологий и связи ЯНАО. Здесь нам в определенном смысле повезло: наши коллеги не стали выбирать другую систему, а прислушались к мнению предметных специалистов — делопроизводителей аппарата губернатора. В результате CompanyMedia стала своего рода региональным стандартом — стартовало ее развертывание в других исполнительных органах. Этот этап продолжался около трех лет. Что касается органов местного самоуправления, то их подключение к системе электронного документооборота началось около пяти лет назад.
Какие органы власти ЯНАО работают в СЭД на настоящий момент?
На данный момент и уже давно все без исключения органы исполнительной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, в т. ч. представительства округа за его пределами (гг. Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Тюмень, Курган), работают в системе. Система активно используется и в других органах власти: в Законодательном Собрании, Счетной палате, Избирательной комиссии автономного округа. Так же к системе подключен аппарат Главного федерального инспектора.
Завершив в своё время полный охват государственных органов, мы приступили к подключению бюджетных организаций. Сейчас все лечебно-профилактические учреждения и большинство государственных учреждений иной направленности реализуют общее документационное обеспечение с использованием системы.
Аналогично в городах и районах автономного округа, где все без исключения органы местного самоуправления и значительное количество муниципальных учреждений используют СЭД. В некоторых муниципалитетах подключены даже школы и детские сады.
Сейчас наша первоочередная задача — это включение поселковых муниципальных образований в общий контур электронного документооборота. Речь идет о селах и поселках на территории автономного округа, до которых иногда физически невозможно добраться. В известной песне есть слова «только самолетом можно долететь». В нашем округе есть населенные пункты, куда и вертолетом не добраться. Здесь на первый план выходит техническая проблема — те самые каналы связи.
Как менялось ваше понимание системы, ее роли в работе органов власти ЯНАО и тех задач, которые с ее помощью можно решить?
На старте проекта мы знакомились с возможностями системы, и поначалу приспосабливались к ее особенностям. Затем, когда мы уже накопили определенный объем собственных компетенций, начался другой процесс — доработка системы под наши требования.
С одной стороны, автоматизация не должна вредить предметной области. Делопроизводство — тонкий механизм, а система электронного документооборота должна отражать эти тонкости, подстраиваться к существующим процессам. С другой стороны можно сказать и так: мы выбрали систему, а система выбрала нас. Наше видение делопроизводческих процессов формировалось во многом благодаря CompanyMedia. СЭД, как и любая информационная система, дисциплинирует пользователей, задает определенную логику работы. CompanyMedia позволила нам упорядочить документационные потоки, создать унифицированную и логичную систему движения документов с едиными правилами и регламентами для всех органов власти региона. Когда новая организация подключается к работе в СЭД, она волей-неволей принимает эту логику — иначе это был бы автоматизированный хаос, где каждый руководствуется своим уникальным видением того, как должен быть выстроен документооборот.
Что касается лично меня, то вся моя повседневная работа и взаимодействие с коллегами проходят в системе. Но у меня, в отличие от большинства пользователей, две роли в СЭД. С одной стороны, я предметный специалист — начальник управления документационного обеспечения с соответствующими должностными обязанностями. С другой стороны, я являюсь администратором системы. Для этого существует отдельная учетная запись, которой я пользуюсь для решения технических задач.
В идеале хотелось бы, чтобы все администраторы были универсалами — совмещали технические компетенции с пониманием предметной области. На деле этого не происходит. В большинстве случаев есть технический администратор, и есть предметник-делопроизводитель. Каждый хорош в своей зоне ответственности, но целостное понимание электронного документооборота — и с технической, и с делопроизводческой точки зрения — остается большой редкостью. Универсальных специалистов очень немного, но там где они все же есть, система развивается намного быстрее. В этих случаях не возникает противостояния между ИТ-специалистами и делопроизводителями, которое, к сожалению, является обычным делом при внедрении СЭД.
Использование мобильных приложений для работы с документами стало трендом последних нескольких лет. Насколько широко применяются «планшетные» решения в ЯНАО?
Первым чиновником, который самостоятельно освоил работу с документами на планшете, был сам губернатор. Вовлеченность первого лица — это всегда сильный стимулирующий фактор, который помогает развивать систему. Фактически получилось так, что именно губернатор пропагандировал мобильные рабочие места СЭД. Постепенно планшеты у нас вошли в обиход: сейчас с ними работает большинство заместителей губернатора, руководители структурных подразделений аппарата, а также руководители отдельных органов исполнительной власти и главы некоторых муниципалитетов.
Руководители высшего звена — это отдельная категория пользователей. У каждого свой стиль управления, свое отношение к системе электронного документооборота. Например, семь из десяти членов правительства округа лично работают в системе с помощью планшетов, а трое — нет. Для этих трех руководителей привычнее работать с бумажными носителями, и это не создает каких-либо ощутимых проблем, поскольку в системе работают их заместители, секретари. Те семь заместителей губернатора, которые в своей работе пользуются планшетами, применяют различные сценарии. Некоторые работают с документами только с использованием планшетов, независимо от своего местонахождения, другие пользуются планшетами только во время поездок
Какова роль СЭД в сфере работы с обращениями граждан?
Обращения граждан из всех источников обрабатываются с помощью CompanyMedia. Реализована интеграция модуля «Обращения граждан» со всеми официальными интернет-ресурсами, включая сайты губернатора, аппарата губернатора и правительства ЯНАО, а также с порталом государственных услуг. То есть, все обращения граждан с этих сайтов автоматически загружаются в CompanyMedia. Кроме того, наша региональная СЭД интегрирована с МЭДО. Поэтому обращения, поступающие в органы власти ЯНАО через администрацию Президента, также автоматически попадают в CompanyMedia. В результате обработка обращений граждан в большинстве случаев ведется в электронном виде. Это стало возможным не только благодаря интеграционным решениям, но и реализованной системе информационной безопасности, охватывающей все органы исполнительной власти региона. Именно эта система позволяет обрабатывать и передавать персональные данные.
Вы упомянули о системе информационной безопасности, а эта тема тесно связана с проблематикой применения электронной подписи. Как решаются вопросы использования ЭП в органах власти ЯНАО?
В CompanyMedia поддерживаются все три вида электронной подписи: простая, неквалифицированная и квалифицированная. Есть определенные ограничения по использованию неквалифицированной ЭП, но, тем не менее, ее можно использовать. В пределах одного юридического лица можно и нужно использовать простую электронную подпись, это наиболее оптимальный вариант.
Любой, кто изучал вопросы применения усиленной квалифицированной электронной подписи, знает, насколько тяжело обеспечить поддержку необходимой инфраструктуры. Фактически же такая подпись нужна только для тех документов, которые уходят из организации и становятся частью межорганизационного или межведомственного документооборота. По своему опыту могу сказать, что в одной организации редко бывает больше пяти-шести человек, которым действительно нужна усиленная квалифицированная ЭП. У остальных участников документооборота просто нет такой потребности.
Безусловно, для применения ЭП необходима адекватная правовая база. В ЯНАО соответствующий правовой акт, узаконивший применение всех трех видов электронной подписи, был принят в начале нынешнего года. Этот акт носит общий характер и регламентирует условия, при которых можно использовать электронную подпись. Мы это назвали средой применения электронной подписи.
Здесь я прибегну к сравнению с «бумажным» документооборотом. В этом случае между человеком и его подписью существуют неодушевленные посредники в виде пишущей ручки и бумаги. В электронном документообороте появляются одушевленные участники процесса — системные администраторы, а также специалисты, выдающие необходимые сертификаты и т. д. Взаимодействие владельца электронной подписи с этими лицами должно быть строго регламентировано. Это позволяет минимизировать влияние человеческого фактора и создает ту самую легитимную среду для применения ЭП. Именно эти вопросы оговорены в правовом акте, распространяющемся на все органы власти ЯНАО. Что же касается того, кто и какие документы подписывает с помощью ЭП, то эти детали определяются на уровне конкретного органа исполнительной власти и зависят от функциональных задач организации, а также от должностных обязанностей того или иного участника документооборота.
Как бы вы оценили эффект от автоматизации документооборота на горизонте десятилетия промышленного использования СЭД?
Вряд ли у меня получится корректно сравнить нынешнюю ситуацию с той, которая была в ЯНАО на старте внедрения СЭД. Мы начинали с 5 рабочих мест в аппарате губернатора, а сейчас в системе работают больше 4000 пользователей, с помощью СЭД ежегодно обрабатывается почти 7 миллионов документов.
Для себя я бы выделил три ярких момента, которые важны для понимания того, как развивалась региональная СЭД.
Первый момент относится к тому времени, когда система уже была внедрена, но электронный документооборот был еще непривычен. Пользователи на местах обратили мое внимание на такую ситуацию: нередко получалось так, что документы на бумажных носителях они уже получали, а в системе эти документы еще не были зарегистрированы. Эта ситуация регулярно повторялась, и я пошел к нашим делопроизводителям, чтобы выяснить, почему это происходит. Оказалось, документы просто не успевали «вбить» в систему — в СЭД они появлялись с задержкой, поскольку бумажные оригиналы на тот момент были первичны. Делопроизводители считали, что в первую очередь необходимо отдать документы в работу, а их регистрация в информационной системе может подождать.
Со временем ситуация изменилась — «бумага» отошла на второй план, причем не только в органах исполнительной власти, но и в муниципалитетах. Я это понял, когда узнал, что письмо из заполярного поселка было рассмотрено заместителем губернатора ЯНАО всего за один день. Более того, заместитель, которому было адресовано письмо, находился в командировке в Санкт-Петербурге. То есть, электронный документ пришел в Салехард, был зарегистрирован, отправлен на мобильное рабочее место руководителя и им рассмотрен. До подключения муниципальных образований к СЭД только доставка корреспонденции из отдаленных поселений могла занять неделю, а то и не одну.
Третий эпизод, которым я хотел бы проиллюстрировать развитие электронного документооборота, случился совсем недавно. В данном случае меня привлекли в качестве арбитра в спорной ситуации. Один из чиновников оспаривал правомерность согласованного им же документа. Причем, документ им был согласован на бумажном носителе с собственноручной подписью. Когда ему указали на это, он сказал: «Да, но в системе моей визы под этим документом нет». Это говорит о том, что на сегодняшний день электронный документ фактически получил статус подлинника — стал первичным даже в том случае, если есть бумажный носитель.
Как вы оцениваете перспективы развития СЭД? Какие задачи планируется решить в ближайшей перспективе?
В ноябре этого года мы планируем перевести все органы исполнительной власти на четвертую версию CompanyMedia и начать процесс обновления СЭД в муниципалитетах. Это большой проект, который продолжится и в следующем году.
Еще одна масштабная задача — это сопровождение государственной кадровой службы, автоматизация кадрового делопроизводства. Сейчас проходит ряд пилотных проектов в отдельных органах власти, а в 2017 году мы рассчитываем перейти к ведению реестра государственных гражданских служащих в полностью электронном виде.
Также хочу упомянуть о проекте, который сейчас осуществляется нашими коллегами из Законодательного Собрания ЯНАО — там идет внедрение специализированного модуля «CompanyMedia-Законотворчество», разработанного компанией «Тринити Урал», партнером «ИнтерТраст». Этот этап развития системы важен и для правительства, поскольку оно является ключевым источником законодательной инициативы в регионе.
Что касается стратегической задачи в области электронного документооборота, то мы движемся в сторону полного исключения бумажных носителей для документов временного срока хранения. Именно для этого мы формируем среду применения электронной подписи: ведется работа по созданию нормативной документации, решаются организационные и технические вопросы. Когда необходимые условия будут созданы, мы сможем перейти к полностью электронному документообороту на всех уровнях — и в органах исполнительной власти, и в муниципальных образованиях.
СПЕЦПРОЕКТ КОМПАНИИ «ИНТЕРТРАСТ»
