Будущее электронной подписи: монополия или конкурентное развитие?

Одна из задач Минкомсвязи России — развивать сферу выдачи и использования электронной подписи (ЭП) и регулировать работу удостоверяющих центров (УЦ). 16 марта на обсуждение был вынесен законопроект № 02/04/03-17/00062955. В нем предлагается в течение двух лет ликвидировать все аккредитованные удостоверяющие центры (АУЦ), а их более 400, и построить на их месте два государственных УЦ. Получение сертификата ЭП предполагается перевести в статус госуслуги с госпошлиной 2500 руб. Сейчас законопроект обсуждается. Какими могут быть его последствия для бизнеса, государства и отрасли?

15 лет назад ФНС совместно с рядом ИТ-компаний положила начало электронному документообороту (ЭДО) в России. Его базовый элемент — инфраструктура ЭП и УЦ. Сегодня это высокотехнологичная конкурентная отрасль, которая выдает более 3,5 млн. квалифицированных электронных подписей (КЭП) в год и обеспечивает техподдержку их владельцев. Эту инфраструктуру предлагается упразднить и заменить на государственную.

Изменяя технологии для массового потребителя, важно исходить из принципа «не навреди». Соблюден ли он в этом законопроекте? Можно ли решить стоящие перед отраслью задачи иначе?

Задачи отрасли, требующие решения

В сводном отчете к законопроекту говорится о необходимости:

• привести процедуру выдачи КЭП в соответствие с актуальными нормами законодательства;
• привести форму выпускаемых КЭП в соответствие требованиям приказа ФСБ № 795 от 27.12.2011 о структуре полей КЭП;
• эффективнее контролировать АУЦ.

Эти вопросы не новость для экспертного сообщества. Крупнейшие АУЦ давно предлагают пути их решения.

Помимо описанных трех есть еще один важный момент: нет единой КЭП для всех систем ЭДО. Об этом еще год назад говорил Президент РФ Владимир Путин в своем выступлении на заседании экспертного совета АСИ.

Наконец, по мнению экспертов отрасли, важно:

• устранить лазейки для недобросовестного использования в требованиях к документам для получения КЭП;
• повысить финансовую ответственность АУЦ по выданным КЭП.

Перечисленные задачи — естественное следствие бурного развития информационных систем, использующих ЭП, на фоне пробелов в законодательстве. И у регулятора есть все возможности их решить, корректируя действующее законодательство и усиливая контроль за его исполнением. Но в законопроекте предлагается иной путь — отказаться от всего достигнутого и перейти к госмонополии.

Во сколько это обойдется государству и налогоплательщикам и будет ли эффективно? Чтобы разобраться, посмотрим, что представляет собой действующий институт АУЦ.

Инфраструктура АУЦ сегодня

В России свыше 400 АУЦ. Их силами построена сеть из более чем 5000 точек выдачи, позволяющая получить ЭП во всех регионах РФ — от Калининграда до Камчатки. КЭП нужна для получения государственных и муниципальных услуг через Интернет, сдачи отчетности, ЭДО, участия в закупках. АУЦ обеспечивают бесперебойную выдачу и обслуживание КЭП.

Одна точка выдачи КЭП, по оценке экспертов, на старте обходится в 1 млн. руб.: нужно обустроить офис, приобрести оборудование и ПО, найти и обучить сотрудников. Ежегодно требуется еще примерно 500 тыс. руб. (без учета зарплаты специалистов), чтобы содержать помещения, развивать каналы связи, организационные регламенты и ПО, обслуживать и модернизировать технические средства.

По оценке экспертов рабочей группы «Связь и информационные технологии» Экспертного совета при Правительстве РФ, в отрасли занято более 15 000 высококвалифицированных специалистов: это сотрудники точек выдачи, администраторы ИТ и ИБ, проектные команды и др. Помимо них обслуживают и консультируют клиентов, в том числе на стыке КЭП и информационных систем, call-центры АУЦ. У крупных УЦ они работают в режиме 24/7/365 и в пиковые периоды обрабатывают совокупно до 30 000 звонков в сутки. Суммарно в call-центрах АУЦ трудится более 5500 сотрудников. Все эти специалисты требуют соответствующего уровня оплаты труда.

Высокая конкуренция стимулирует АУЦ автоматизировать работу, сокращать затраты на выдачу и обслуживание КЭП, вводить новые услуги и снижать цены. Все АУЦ с федеральным охватом де-факто являются разработчиками ПО. Все они, в силу своей коммерческой заинтересованности, инвестируют в прикладные решения в области выдачи КЭП и обеспечивают их совместимость с системами, которые используют ЭП.

Тесно общаясь с пользователями, разработчики непрерывно совершенствуют свои решения: ПО для настройки рабочих мест пользователей, личные кабинеты заявителей, порталы с ответами на актуальные вопросы, модули для онлайн-взаимодействия АУЦ с ИС и т. д.

При этом выдача и обслуживание КЭП эффективно интегрированы с услугами ЭДО. Пользователь может получать сервисы и ЭП по принципу «единого окна», экономя время и силы. Такой комплексный подход позволяет удерживать среднюю цену на достаточно низком уровне — 1400 руб. за стандартный комплект (КЭП + защищенный носитель + средство ЭП).

По оценке РОСЭУ, в стране выдают более 3,5 млн. КЭП в год. За счет развития ЭДО их количество ежегодно растет на 30% и через два года достигнет 6 млн. Это серьезная хозяйственная сфера, влияющая на работу критически важных информационных систем.

Путь госмонополии

Если государство решит монополизировать сферу УЦ, для получения сопоставимого уровня сервиса и техобеспечения ему придется создать инфраструктуру, аналогичную существующей, но за счет бюджета.

Нужно будет оборудовать сеть пунктов выдачи КЭП (более 5000), найти и обучить сотрудников. Выстроить и оснастить сами госУЦ, которые должны будут выдавать не менее 6 млн. КЭП в год, автоматизировать их взаимодействие с точками выдачи. Создать федеральный call-центр, способный обрабатывать десятки тысяч звонков в круглосуточном режиме. Организовать логистику защищенных носителей и средств ЭП.

Если законопроект примут в текущем виде, государство понесет существенные затраты, а в результате построит инфраструктуру, которая дублирует уже существующую — ту, что предлагается ликвидировать.

Здесь уже не принципиально, как именно государство решит эти задачи и освоит необходимые бюджетные средства — силами самих госорганов или приемлемых для госструктур подрядчиков. В любом случае при данном сценарии:

• система будет строиться за счет бюджета, со своими издержками и эффективностью;
• работать и развиваться эта инфраструктура тоже будет за счет бюджета — через сбор госпошлины за услуги госУЦ;
• деятельность вне конкуренции неизбежно скажется на уровне обслуживания, качестве самой системы и перспективах ее развития;
• будет сложно разбирать спорные ситуации, так как полным хозяином системы станет сам госорган со своими интересами;
• госорган станет не регулятором, а организатором системы выдачи КЭП.

Кому нужна госмонополия?

Видимо, многим чиновникам за счет монополизации представляется удобным решить сразу множество задач, стоящих перед ними.

Во-первых, так можно создать единое организационное пространство для управления. Не нужно согласовывать и принимать публичные нормативные акты по форматам и технологиям, их можно утверждать внутренними документами госорганов. Госструктуры получают возможность оперативного решения злободневных вопросов, например, когда руководством будут поставлены важные на текущий момент задачи.

Во-вторых, это позволит использовать средства бюджета для создания и поддержки высокотехнологичной, ресурсоемкой инфраструктуры, возможно привлекая для этого специализированных подрядчиков, и иметь этот госресурс для будущих задач.

В-третьих, даст возможность регулировать цены, сделать их стабильными и предсказуемыми, не опасаясь рыночных «взлетов» и «падений» и обеспечивая требуемый уровень доходов и расходов.

В-четвертых, позволит развиваться в нужном темпе, не отвлекаться на какие-то частные запросы, а анализировать ситуацию в целом и действовать исходя из построенной технологии и имеющегося финансирования.

Наконец, если не будет коммерческих АУЦ, не нужно выстраивать систему контроля за ними и соблюдением ими законодательства. Контроль же за госУЦ, если он необходим, можно организовать в рамках самой структуры госУЦ или с привлечением имеющихся органов госконтроля.

Это ли не идеальный вариант для множества чиновников. Но чего будет стоить налогоплательщикам и к какому состоянию отрасли он приведет? Мы получим многоступенчатую пирамиду административного управления в этой сфере услуг. Будет наращиваться госсектор экономики, и возникнут новые источники соблазнов при использовании госресурсов. Не будет конкуренции в ценах и экономических стимулов повышать эффективность и искать новые решения. Исчезнет борьба за заказчика, а значит, клиентоориентированность будет стремиться к нулю. Системе будет отдан контроль самой себя.

Путь развития действующей конкурентной отрасли

Модернизировать отрасль и решить имеющиеся проблемы можно, развивая регулирование в сфере ЭП. АУЦ не раз предлагали создать единые требования к УЦ, процедуре выдачи сертификатов, идентификации личности заявителя и к структуре сертификата. Ответы на эти инициативы пока не получены. Что предлагает экспертное сообщество?

Улучшить регулирование отрасли

Нужно поднять планку требований к АУЦ. В частности, можно увеличить условия по чистым активам АУЦ и сделать обязательным их ежегодное подтверждение, например в сумме не менее 100 млн. руб.

Помимо этого можно рассмотреть вариант создания обеспечительного фонда для компенсации убытков третьих лиц, который бы наполняли сами участники отрасли.

Нужно развивать методы контроля АУЦ. В эпоху Интернета возможности сбора требуемых сведений почти безграничны, и нужно их использовать. Для усиления надзора часть контрольных функций можно передать специализированным госслужбам. Например, Роскомнадзор может проводить проверки точек выдачи КЭП в регионах.

Наконец, нужно ужесточить санкции за выявленные нарушения. Хороший пример — банковская отрасль. За системные нарушения банк лишается лицензии и закрывается. Неотвратимость наказания вкупе с его последствиями делают свое дело.

Унифицировать структуру КЭП

Чтобы одна КЭП подходила для всех информационных систем, нужно запретить операторам систем устанавливать дополнительные требования к КЭП.

Расширить права УЦ при идентификации заявителя и проверке его полномочий

Нужно отказаться от рукописных доверенностей в комплекте документов. Право получить КЭП должно быть только у владельца или у его представителя с нотариально заверенной доверенностью, которую можно проверить через реестр ЕИС нотариата. (Данное предложение было услышано и вынесено 18 июля 2017 г. в виде законопроекта № 01/05/07-17/00068443 на публичное обсуждение.)

Чтобы проверять сведения при выпуске КЭП, АУЦ должны иметь возможность осуществлять онлайн-запросы к данным МВД, ПФР, ФНС, УФСИН, ЗАГС и иных ведомств. Кроме того, нужно законодательно закрепить право АУЦ на фото- и видеосъемку при идентификации заявителя.

Все это позволит сделать шаг вперед в развитии отрасли и решить накопившиеся вопросы. При этом сохранится важнейший принцип рыночной экономики: государство задает «правила игры», а предприятия работают по этим правилам, стремясь к эффективности в условиях конкуренции.

Сводное сравнение путей решения

Итак, с одной стороны, государство может монополизировать отрасль. Это вариант, сопряженный с многомиллиардными затратами и очевидным прогнозом стагнации ЭДО, снижения уровня сервиса и повышения цен. Многие ИТ-компании страны потеряют средства, вложенные в развитие отрасли. Этот курс может отбросить развитие ЭДО на годы назад.

С другой стороны, систему можно модернизировать. Этот путь не требует от государства больших затрат и в краткосрочной перспективе решает имеющиеся проблемы. Отрасль продолжает динамично развиваться на конкурентной основе, а государство выполняет свою ключевую роль — регулятора, а не исполнителя хозяйственных функций.

Экспертное сообщество отрасли УЦ полагает, что критически важно принять максимально эффективные решения. От того, какими они будут, зависит развитие сферы ЭП в стране. Главное — не навредить.

Автор статьи — эксперт Удостоверяющего центра компании «СКБ Контур».