Тематике межведомственного электронного документооборота (МЭДО) в России в этом году исполняется 11 лет: в октябре 2009 г. правительство утвердило положения о системе МЭДО, подготовленные комиссией под руководством руководителя аппарата правительства в ранге вице-премьера Сергея Собянина. Именно тогда начался сложный процесс перевода гигантской системы государственного управления на рельсы электронного взаимодействия. Хотя в тот момент в качестве цели такой переход был обозначен только для достаточно узкого круга органов госуправления самого верхнего уровня (между аппаратом правительства и рядом ключевых министерств), причем в варианте не замены бумажного документооборота, а в виде создания вспомогательных электронных каналов параллельно с основными бумажными, и практическое решение этой задачи осуществлялось с заметными трудностями. Тем не менее, процесс «электронизации» взаимодействия отдельных элементов системы госуправления пошел и постепенно с каждым годом развивался в плане как расширения спектра его участников (все больше федеральных ведомств, затем и региональные органы власти), так и все более глубокой замены бумажных документов на электронные.
Вопросы МЭДО в свое время были в центре внимания еще на первых ежегодных конференциях Russian Enterprise Content Summit, но потом они отошли на задний план, уступив место новым «горячим» направлениям электронного документооборота. Однако на нынешнем мероприятии, прошедшем уже в восьмой раз как обычно в середине сентября, но впервые в онлайновом формате, МЭДО опять был обозначен в качестве одной из ведущих тем: о текущем состоянии и планах развития этой системы подробно рассказал директор департамента проектов по информатизации Минкомсвязи России Константин Гурзов.
«МЭДО, как очень важный механизм повышения эффективности всей системы государственного управления, сейчас переживает важный переломный момент, — с этого тезиса начал свое выступление представитель министерства. — В настоящее время можно говорить о том, что система уже охватывает в целом весь слой федерального уровня и обеспечивает его взаимодействие с ключевыми региональными органами, но сегодня этого уже недостаточно: нужно распространить ее действие на все органы и структуры государственной власти, включая не только региональный, но и муниципальный уровни».
Сейчас к головному узлу МЭДО подсоединены напрямую СЭД 190 организаций (головные площадки федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также госкорпораций), и теперь стоит задача построения древовидной иерархической системы, объединяющей все госструктуры. О масштабах этого проекта говорит уже тот факт, что сегодня большинство подведомственных бюджетных учреждений (более 150 тыс. школ, дошкольных учреждений, больниц и т. д.) не являются участниками ни регионального, ни ведомственного электронного документооборота. А что касается муниципальных образований, то две трети из них (14 тыс. из 21,5) не имеют собственных СЭД и не подключены в СЭД РОИФ. Результатом такого положения дел являются не только высокая трудоемкость процессов обмена документами, но и низкая оперативность исполнения функций госуправления.
При этом есть серьезные проблемы и в содержательной части МЭДО. Дело в том, что утвержденный еще пять лет назад формат МЭДО (версия 2.7) не содержит строго требования использования именно «настоящих» электронных документов, снабженных ЭП, в результате на практике используются все те же бумажные документы, с передачей по МЭДО их скан-копий. Это ускоряет скорость передачи документов, но никак не решает проблемы их хранения и обработки, увеличивая нагрузку на каналы передачи данных.
По мнению Константина Гурзова, радикальным и давно назревшим решением должен стать решительный отказ от бумаги (и соответственно от скан-копий) и полного перехода на электронные документы. Однако такой шаг является только основой для дальнейшего продвижения по пути повышения эффективности государственного документооборота. Далее стоит задача связать все функционирующие автономно СЭД разных организаций в единую систему (сегодня по сути МЭДО является просто электронным аналогом обычной почты, когда каждый входящий документ нужно вводить вручную в СЭД данной организации). Ведь сейчас формат 2.7 не содержит жестких правил по атрибутированию передаваемых по МЭДО документов (регистрационный номер, дата, срок исполнения и пр.), ряд описательных характеристик (тип документа, вид связи и т. д.) не обязательны к заполнению и не типизированы, что затрудняет автоматическую обработку документов (регистрация, заполнение полей карточек) на стороне получателей. Сходные проблемы имеются и при обратной связи от получателя (уведомления, квитанции и пр.). Сейчас головной узел МЭДО обеспечивает исключительно транспортную функцию, не имея единых справочников, механизмов журналирования, анализа статистики обмена, средств активного мониторинга и контроля передаваемых пакетов. Соответственно сегодня актуальной задачей является трансформации МЭДО из банального канала связи в полноценную систему управления документами, которая бы охватывала все уровни государственной и муниципальной власти.
Решая весь этот комплекс проблем, Минкомсвязи в настоящее время реализует пилотный проект по созданию государственной информационной системы «Типовое облачное решение системы электронного документооборота» (ГИС ТОР СЭД), предназначенной для использования учреждениями, не имеющими своих СЭД. Эта система создана НИИ «Восход» (головной институт министерства) на базе СЭД ТЭЗИС, приобретенной на правах собственности. ТОР СЭД предоставляет минимально необходимый набор функций внутреннего и внешнего документооборота с использованием ЭП, поддерживает работу МЭДО. По состоянию на сентябрь 2020 г. к ней уже подключены в пилотном режиме более 300 организаций в разных регионах России, до конца года планируется выпуск пакета соответствующих нормативных актов, регулирующих подключение и использование ТОР СЭД, до 2024 г. к системе должно быть подключены десятки тысяч ведомственных учреждений по всей стране. Кроме того, ведутся работы по подключению ТОР СЭД к МЭДО для обеспечения возможности взаимодействия учреждений-пользователей с муниципальными органами власти.
Что касается собственно МЭДО, то уже до конца 2020 г. планируется внесение изменений в нормативно-правовые акты, предусматривающих не только обязательное использование формата 2.7, но и обязательное заполнение ключевых атрибутов документов. Кроме того, готовится новая расширенная версия формата 2.7, предусматривающая расширение состава описательных полей транспортного контейнера, использование формализованных справочников СЭД, а также формализацию описаний электронных сообщений и алгоритмов обработки квитанций.
В перспективе до конца 2022 г. имеются планы смены парадигмы государственного документооборота в виде движения «от документа к данным». Реализация этой идеи должна быть закреплена в виде формата МЭДО 3.0, в котором будут закреплены следующие требования:
- централизация и типизация общеведомственной НСИ;
- формирование электронных документов в виде XML;
- исключение дублирования документов на бумажных носителях;
- формализация алгоритмов для ключевых кейсов внешнего документооборота;
- жесткий форматно-логический контроль при обмене сообщениями.
Ведутся также работы по развитию общесистемной функциональности головного узла МЭДО. В том числе планируется предоставление отправителям сообщений расширенных сервисов по мониторингу документооборота на стороне получателей, возможность мониторинга и контроля исполнения поручений, выдаваемых в СЭД отправителей (в первую очередь речь идет об Администрации Президента и Аппарата Правительства), а также возможность формирования статистики по исполнению выдаваемых ведомствам поручений.
Как сообщил Константин Гурзов, далее (в
