ПРОЕКТЫ
В PC Week/RE, № 46/2000, с. 1 были опубликованы материалы (Алексей Максимов, “Каждому россиянину - личный код”) о создании автоматизированной системы “Государственный регистр населения” (АС ГРН). На протяжении последних двух лет мне довелось принимать участие в работе межведомственного координационного совета по этой проблеме, где я представлял интересы Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ОМС). Хотелось бы поделиться некоторыми соображениями по этому поводу.
Уникальность проекта. Создание АС ГРН является уникальной организационно-технической задачей, не имеющей прецедентов по своей сложности и масштабности и в целом характеризующейся следующими особенностями: наличием множества организационно независимых участников проекта, интересами которых нельзя пренебречь при выборе варианта развертывания системы, а также несовпадением в общем случае интересов отдельных участников; наличием множества различных автоматизированных систем учета населения (АСУН) в ведомствах-участниках (проблема “унаследованных” систем); тем, что потребности в объеме инвестиций превышают возможности каждого участника создания АС ГРН; существенной длительностью реализации проекта, предполагающей возможное наличие участников, “разнесенных во времени”. Кроме того, АС ГРН следует рассматривать как социотехническую систему, затрагивающую практически все население страны и требующую его активного участия (кампания массовой перерегистрации и получения гражданами персональных идентификационых номеров). Поиск компромиссов и консенсуса между участниками весьма непрост, что и подтверждается уже почти пятилетней историей этого “проекта века”. В то же время ведомства не стоят на месте и не ждут создания АС ГРН. Наоборот, они активно развивают свои системы учета независимо друг от друга, каждый своим “особым путем”, однако эти пути во многих случаях обусловлены именно отсутствием единого регистра населения. У каждого из нас уже есть номер паспорта, ИНН, номер страхового пенсионного свидельства, номер полиса ОМС.
Далее под “населением” будем понимать физические лица, которые проживают и/или работают на данной территории и с которыми соответствующие органы, ведомства и учреждения вступают в определенные организационно-правовые отношения. Регистр населения (РН) - это имеющий правовое значение полный официальный перечень физических лиц, прошедших установленную процедуру регистрации и внесения в регистр.
Основными требованиями к АСУН являются: информационная полнота - соответствие состава учетных данных в регистре потребностям функциональных задач, для решения которых организуется учет населения и ведение регистра; полнота учета населения - соответствие количества учетных записей в РН реальному количеству физических лиц, подлежащих регистрации; невозможность для одного физического лица быть повторно включенным в регистр и иметь несколько идентификационных номеров; актуальность и достоверность данных в регистре - своевременное внесение изменений в учетные данные и отсутствие в них ошибок; простота, удобство и технологичность процедур регистрации и актуализации учетных данных как для граждан, так и с точки зрения взаимодействия различных ведомств и организаций, осуществляющих учет населения. Кроме того, современная система учета населения должна поддерживать возможность автоматизированной идентификации граждан с использованием машиночитаемых носителей информации.
Эффективность использования АС ГРН определяется полнотой удовлетворения информационных потребностей пользователей системы - прежде всего ведомственных АСУН и ИС органов власти, решающих конкретные целевые задачи, ради чего, собственно, и организуется учет населения. Поэтому территориальный РН должен содержать сведения обо всех физических лицах, которые проживают и/или работают на данной территории, и данные о месте работы, необходимые налоговым и правоохранительным органам, государственным фондам пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования. Это позволит исключить дублирование функций и сократить совокупные издержки на организацию сбора и актуализацию сведений при ведении регистров в различных ведомственных АСУН. Источниками актуализации сведений о месте работы могут быть налоговые органы и/или отделения пенсионного фонда. Однократность ввода и обобществление информации - основной принцип создания любой интегрированной базы данных коллективного пользования.
Эффективность АСУН, а также ее архитектуру определяют два существенных фактора: принципы организации учета населения и правила присвоения гражданам персональных идентификационных номеров ПИН (правила нумерации). Следует заметить, что эти факторы взаимосвязаны. Например, сквозная порядковая система “оперативного” присвоения ПИНов гражданам в режиме “пришел и получил номер” подразумевает ведение сводной центральной базы данных регистра и наличие к ней онлайнового доступа. Присвоение ПИНа в “отложенном” режиме не требует доступа к сводному РН в реальном времени. Система нумерации, основанная на привязке персонального номера к коду территории “присвоения”, позволяет обойтись без центрального сводного регистра и может быть реализована с использованием только территориальных РН и запросов к регистру по месту “убытия”.
Принципы организационного построения систем учета населения. В настоящее время используются три основные организационные схемы учета населения: a) по месту жительства - адресно-территориальный принцип учета, на основе которого осуществляется регистрационный учет граждан органами паспортно-визовой службы, социального обеспечения, а также диспансерный учет в системе здравоохранения; б) по месту работы - производственный принцип учета, например, учет граждан в пенсионном фонде и фонде социального страхования; в) по месту обращения - безотносительно к месту жительства и/или месту работы, например, регистрация актов гражданского состояния органами ЗАГС (экстерриториальный принцип учета). Кроме того, используется смешанный территориально-производственный принцип учета. Скажем, в территориальных фондах ОМС неработающее население учитывается по месту жительства, работающее - по месту работы. Смешаный принцип учета - разный для различных категорий населения - существенно усложняет процедуры актуализации сведений и ведения регистра застрахованных граждан. В общем случае вся информация о гражданине должна накапливаться в ГРН по месту его постоянного жительства, а при его изменении - пересылаться в территориальный регистр по новому месту жительства с внесением соответствующих отметок об убытии в регистре по прежнему месту нахождения гражданина (принцип “данные следуют за человеком”).
Архитектура АС ГРН в целом определяется перечнем групп населения и составом персональных данных (он может быть разным для разных групп), которые подлежат учету и внесению в регистр; источниками, каналами и периодичностью актуализации учетных данных; составом пользователей, а также режимами, каналами и средствами их доступа к информации в регистре; используемой вычислительной и телекоммуникационной инфраструктурой. Поскольку наиболее слабым местом во многих регионах России является телекоммуникационная инфраструктура, АС ГРН технологически должна быть некритичной к каналам связи - при ее построении нужно предусмотреть альтернативные технологии обмена данными в асинхронном режиме, например, с использованием электронной почты и/или магнитных носителей.
Назовем основные требования к персональному идентификационному номеру гражданина: уникальность номера; неизменность номера на протяжении всей жизни гражданина, за исключением разве что “особых случаев”, таких, как изменение пола и/или даты рождения; информативность - возможность, помимо функции идентификации гражданина, определить по номеру, например, дату рождения и пол; децентрализованность системы присвоения - обеспечение уникальности номера при отсутствии доступа в режиме реального времени к центральному регистру при “одновременном” присвоении номеров в территориально распределенных пунктах регистрации (учитывая невозможность в ближайшей перспективе создать необходимую телекоммуникационную сеть, это требование является принципиальным); помехоустойчивость - наличие контрольных разрядов, позволяющих обнаружить ошибки при ручном вводе номера. Следует заметить, что выполнение перечисленных требований обеспечивает также возможность построения эффективной машинной технологии обработки данных. Например, информативность ПИН позволяет упростить массовые учетно-регистрационные технологии, связанные с вводом и обработкой даты рождения и/или пола, получение различных “половозрастных” выборок, статистических и аналитических данных и пр. Поскольку основной функцией ПИНа является идентификация гражданина, в том числе в различных АС, целесообразно в документах, удостоверяющих личность, предусмотреть машиночитаемое представление ПИНа (штрих-код), а также, возможно, кодирование Ф.И.О., адреса и других реквизитов, например, с использованием двухмерных штриховых кодов в стандарте pdf417 или CodeOne (см. www.symbol.ru). Процедуру присвоения ПИНа гражданину можно считать завершенной только после: а) проверки достоверности его персональных данных в регистре; б) внесения ПИНа в документ, удостоверяющий личность гражданина (наклейка ярлычка с ПИНом и его штрих-кодом или выдача специального машиночитаемого вкладыша). В ведомственных АСУН единый ПИН должен использоваться наряду с “ведомственными” идентификационными номерами.
Опыт выдачи и замены полисов ОМС и создания регистров застрахованных граждан показывает, что переход к использованию единого ПИНа будет одной из основных проблем при создании АС ГРН. Необходимо учитывать, что создание АС ГРН и введение ПИНов - это длительный и ресурсоемкий процесс. Потребуется развернуть дополнительные пункты (пере)регистрации подобно тому, как это делалось в периоды массовой выдачи полисов ОМС и ваучеров.
Чтобы побудить гражданина к прохождению процедуры перерегистрации, одним из условий предоставления ему бесплатной медицинской помощи, лекарств, социальных пособий и т. п. должно быть обязательное предъявление паспорта с ПИНом (разумеется, кроме случаев оказания экстренной медицинской помощи). Это положение следует закрепить в нормативно-правовых актах, определяющих порядок государственного социального и медицинского обеспечения населения. Надо отметить, что данное условие не нарушает конституционных прав граждан на социальное обеспечение и получение бесплатной медицинской помощи.
Поддержка процессов выдачи ПИН. Кампания массовой перерегистрации граждан и присвоения ПИНов требует специального информационно-технологического обеспечения и реализации соответствующих функций в АС ГРН, включая учет “выдачи” ПИНов гражданам, их внесения в документы и пр. Целесообразно использовать технологии бесклавиатурного ввода данных: формализованные машиночитаемые анкеты, технологии оптического считывания и распознавания символов (как это сделано в налоговых органах и в Пенсионном фонде), технологии ввода с использованием сенсорных экранов и др.
Кодирование адресов. Одной из проблем, не решенных до настоящего времени, является создание единой системы формализованного представления и кодирования адресной информации в ГРН, а также в других государственных регистрах, реестрах и кадастрах (например, в государственном реестре предприятий и организаций, государственном реестре налогоплательщиков, реестре недвижимости, базах данных территориальных бюро технической инвентаризации, земельном кадастре и т. д.). Пока еще не определены принципы построения системы представления адресов, отсутствуют необходимые для этого единые правила и классификаторы. Существует общероссийский классификатор ОКАТО, подготовлен новый справочник почтовой индексации (отделений связи), классификатор адресов России в Министерстве по налогам и сборам (так называемый КлАдР). Проблемы они не решают, но могут быть использованы при разработке единой системы кодирования адресного пространства России. Поскольку присвоение названий и переименование улиц входит в компетенцию органов местного самоуправления, необходимо организовать многоуровневую систему ведения справочников и классификаторов адресной информации. В настоящее время для разработки единой системы кодирования адресного пространства России и подготовки проектов соответствующих стандартов при Минсвязи России создана межведомственная рабочая группа.
Заключение. Создание АС ГРН в силу своей масштабности и социальной значимости, безусловно, окажет существенное влияние и на ИТ-рынок, особенно на этапе создания и полномасштабного развертывания системы. Потребуется изменить технологию учета населения в ведомственных АСУН, поскольку изменятся основные информационные потоки и каналы актуализации информации, форматы обмена данными и пр. Появится возможность широкого использования унифицированных машиночитаемых носителей-идентификаторов, изменятся массовые учетно-регистрационные технологии, связанные с идентификацией граждан, например, в здравоохранении, органах социального обеспечения, жилищно-коммунальных и сервисных службах и т. д., а также в различных платежных системах, в том числе с использованием пластиковых карт (в настоящее время решением Правительства РФ создана Межведомственная комиссия по интеллектуальным картам, которая занимается и этой проблемой). Очевидно, что все это станет возможным только при условии разработки и опубликования соответствующих стандартов, обеспечивающих совместимость различных АСУН. Необходимо выполнить системное проектирование бизнес-процессов развертывания АС ГРН, процедур регистрации и учета населения, осуществляемых различными ведомствами; разработать эталонную (референц) модель АС ГРН, которая должна включать модель сбора и актуализации информации, модель использования ГРН потребителями (аппликативную модель) и другие модели, представленные в стандартизованных нотациях (например, IDEF и UML), а также XML-спецификации базы данных АС ГРН. И чем раньше мы сумеем решить эти задачи, тем быстрее будет создана и станет доступна потребителям для комплексного и эффективного использования АС “Государственный регистр населения”.
