Э-ПРАВИТЕЛЬСТВО
Владимир Дрожжинов, Александр Штрик
Я намерен расширить использование Интернета для того, чтобы дать возможность гражданам получать требуемую информацию из Вашингтона тогда, когда она им необходима, а не тогда, когда Вашингтон захочет ее предоставить им. Основная цель реформирования должна состоять не в том, чтобы просто предоставить информацию людям, а в том, чтобы дать им свободу в ее использовании.
Д. Буш, президент США
ИТ-политика правительства США изложена в 65 официальных документах, размещенных на сайте http://www.itpolicy.gsa.gov/itpolicy.htm. Здесь представлены законы, распоряжения, директивные решения и меморандумы президента, циркуляры и меморандумы Офиса управления и бюджета (ОМВ), отчеты конгресса, документы Управления служб общего назначения (GSA). Их анализ позволяет выделить восемь основных направлений ИТ-политики правительства США (в скобках указывается количество документов, которые так или иначе к тому или иному направлению относятся):
- э-правительство (18);
- э-коммерция (23);
- обеспечение безопасности ИТ (23);
- защита персональных данных (14);
- свобода доступа к правительственной информации (15);
- регулирование и поддержка развития ИТ (27);
- социальные аспекты использования ИТ (12);
- применение ИТ в государственных ведомствах (20).
В числе наиболее важных направлений, как показывает приведенный перечень, находится комплекс вопросов безопасности работы в сетях и законодательное обеспечение развития информационного общества в части э-правительства, э-коммерции и защиты персональных данных.
Важность создания и функционирования э-правительства была подчеркнута в инициативе президента США по перестройке федерального правительства (The President’s Management Agenda.- August 2001, Washington). Далее мы рассмотрим текущее состояние электронизации государственной власти в США и содержание инициативы президента. Заметим, что, по данным на ноябрь 2000 г., 56% населения США было подключено к Интернету (в России - 3%).
Электронизация федерального и местных правительств
Интернет становится основным средством коммуникаций между всеми субъектами общества. Развитие электронной демократии, поддерживаемое современными ИТ-технологиями, повышает ответственность граждан и подотчетность им правительства. В обзоре текущего состояния внедрения концепции и технологий э-правительства в США (“State and Federal E-Government in the United States, 2001, September 2001”, www.InsidePolitics.org) проанализировано содержимое 1680 сайтов федерального правительства и правительств штатов, проведено исследование предоставляемой ими гражданам онлайновой информации и услуг, уровня защиты персональных данных и обеспечения безопасности, а также развития э-демократии.
Онлайновая информация. В табл. 1 представлены различные категории онлайновой информации и ее наличие в процентах от общего числа проанализированных правительственных сайтов в 2000 и 2001 гг.
Таблица 1. Категории информации,
доступные гражданам в оперативном
режиме, % от числа исследованных сайтов
Предоставление онлайновых услуг гражданам. Переход на онлайновые услуги удобен как для правительства, так и для граждан. С развитием этой технологии исчезает необходимость в личных посещениях, написании бумажных документов или в телефонной связи с правительственным учреждением. Однако следует отметить, что только один из четырех правительственных сайтов США предоставлял в 2001 г. хотя бы одну онлайновую услугу (см. табл. 2).
Таблица 2. Распространенность онлайновых
услуг, % от числа исследованных сайтов
Онлайновые услуги на правительственных сайтах значительно отличаются друг от друга. В 2001 г. в число десяти наиболее распространенных и доступных вошли следующие услуги:
- уплата налогов (услуга предоставляется на 85 сайтах);
- заказ публикаций (62);
- подача жалоб (38);
- регистрация транспортных средств (35);
- получение охотничьих лицензий (29);
- запрос форм для заполнения (25);
- получение рыболовных лицензий (23);
- получение различных свидетельств (23);
- регистрация участия на семинарах и конференциях (21);
- онлайновое посещение магазинов (20).
На коммерческих сайтах, как правило, товары или услуги оплачиваются с помощью кредитных карт. Однако в 2000 г. только 3% правительственных сайтов использовали кредитные карты; в 2001 г. этот показатель достиг 10%, подтверждая тот факт, что онлайновые финансовые транзакции начинают проникать и в государственные структуры. В то же время, несмотря на принятие законодательства о возможности применения цифровой подписи для финансовых транзакций, менее 1% (или 6 сайтов) используют эту технологию.
Защита персональных данных и обеспечение безопасности. Защита персональных данных оценивалась по выполнению трех требований:
- запрещение коммерческого маркетинга среди посетителей сайтов (это требование в 2001 г. выполнялось на 12% сайтов);
- запрет на создание профиля посетителей (выполнялось на 10% сайтов);
- запрещение использования персональной информации без согласия посетителя (выполнялось на 13%).
Одновременно выполняют все три требования лишь 10% правительственных сайтов. С точки зрения обеспечения безопасности работы, включая защиту от хакеров и от иных угроз, только 8% сайтов используют программное обеспечение для управления сетевым трафиком.
Развитие демократии. Этот показатель оценивает взаимное сближение правительства и граждан. Интерактивность, возникающая между гражданами и э-правительством, поддерживается несколькими основными видами коммуникаций. Их перечень и использование приведены в табл. 3.
Таблица 3. Использование различных видов
коммуникаций между гражданами и прави-
тельством, % от числа исследованных сайтов
Следует отметить, что электронная почта стала третьим по значению средством доступа к правительственным учреждениям после телефона и обычной почты.
Выводы. Данное исследование показало успех внедрения концепции электронного правительства. Множатся проекты создания единого портала, который будет единственной точкой входа в созвездие сайтов различных правительственных учреждений и обеспечит интеграцию всех их э-услуг. Одновременно отмечается, что не решены проблемы в таких областях, как защита персональных данных, безопасность работы в сети, создание интерфейсов для людей с физическими недостатками, хотя и здесь имеется определенный прогресс. Из всего этого можно сделать следующие выводы:
- В 2001 г. уже 6% сайтов предоставляли возможность выбора языка, что на 2% превышает показатель 2001 г.
- Штаты США сильно различаются по уровню электронизации своих правительств. Наиболее продвинутыми оказались правительства штатов Индиана, Мичиган, Техас, Теннесси, Вашингтон, Калифорния, Нью-Йорк, Пенсильвания, Флорида и Огайо; в числе отстающих - правительства Вайоминга, Алабамы, Нью-Гэмпшира и Нью-Мексико.
- Велико различие в электронизации деятельности различных правительственных органов федерального уровня. Наиболее передовыми являются такие ведомства, как Управление продовольственных и лекарственных продуктов, Министерство сельского хозяйства, Федеральная комиссия по связи, Министерство жилищного и городского развития, Министерство обороны, Министерство образования, Комиссия по безопасности потребительских товаров, Министерство здравоохранения, Управление малого бизнеса. К наиболее отсталым относятся различные юридические ведомства.
- В целом сайты федерального правительства функционируют более эффективно и качественно, чем сайты правительств штатов.
- Вырос такой показатель, как ответы на запросы граждан: в 2001 г. ответы были получены на 91% запросов, тогда как в 2000 г. - только на 80% запросов.
Инициатива президента США по перестройке федерального правительства
В августе 2001 г. президент Д. Буш направил в конгресс США документ под названием “Список вопросов на контроле президента по управлению федеральным правительством” (The President’s Management Agenda. - August 2001, Washington. http://www.whitehouse.gov/omb/budget), содержащий четкую стратегию повышения качества и эффективности деятельности федерального правительства. Данная инициатива отводит современным ИТ-технологиям серьезное место в достижении поставленной цели, и центральное место среди них занимает электронное правительство.
Общие положения и принципы перестройки федерального управления США. Генеральный бухгалтерский офис (General Accounting Office - GAO) регулярно формирует перечень так называемых областей высокого риска, в которых федеральное правительство наиболее уязвимо для обмана и злоупотреблений. В настоящий момент необходимость в реформировании достигла критического уровня, поскольку десять лет назад в этом перечне было обозначено восемь областей, а сейчас в него включено уже 22 области. В подавляющем большинстве случаев обман заключается в том, что правительство по своим программам получает от коммерческих организаций неадекватные услуги за слишком высокую цену.
Как отмечается в президентском документе, в процессе реформирования правительство должно опираться на три следующих фундаментальных принципа:
- ориентироваться на граждан, а не на бюрократию;
- обеспечивать конкретность и результативность всех своих действий и программ;
- использовать рыночные механизмы и активно поддерживать инновации через развитие конкуренции.
Президентский документ является исходной точкой для реформирования всей системы государственного федерального управления. Для этого в нем:
- обозначены пять общеправительственных и девять ведомственных направлений улучшения федерального управления с обязательством предоставить основные результаты преобразований всем гражданам США;
- отражены обязательства администрации президента в ближайшее время достигнуть немедленных, конкретных и измеряемых результатов.
В число общеправительственных инициатив включены следующие:
- стратегическое управление людскими ресурсами;
- рассмотрение бюджета на новый финансовый год в одном пакете с отчетом об исполнении бюджета за прошедший финансовый год;
- развитие конкуренции источников поставок товаров и услуг для госнужд;
- развитие электронного правительства;
- улучшение финансового управления.
Все общеправительственные инициативы взаимно усиливают друг друга. Например, планирование потоков рабочей силы и реструктуризация рассматриваются как часть инициативы “Стратегическое управление людскими ресурсами” и в то же время являются ключевым элементом инициативы “Интеграция утверждения бюджета и отчета о его исполнении”. Реструктуризация правительственных учреждений предполагает взаимные организационные и кадровые изменения, происходящие на основе инициатив “Развитие конкуренции” и “Расширение электронного правительства”. Аналогично инициатива “Интеграция утверждения бюджета и отчета о его исполнении” будет поддерживать улучшение программ исполнения и экономии, достигаемых в соответствии с инициативой “Развитие конкуренции”, и будет развивать преимущества от использования финансовых и бухгалтерских информационных систем, являющихся частью инициативы “Улучшение финансового управления”.
Президент, определяя задачи реформирования в качестве приоритетных, полагает, что конгресс может оказать в этом деле решающую помощь, если он будет:
- активно поддерживать реформирование правительственного управления;
- требовать, чтобы правительственные учреждения четко обозначали свои проблемы;
- обеспечивать необходимые инвестиции и средства;
- оказывать помощь госучреждениям в преодолении барьеров на пути изменений;
- не ограничивать усилия правительства по реформированию.
Президент ожидает, что все госдепартаменты и госучреждения предпримут необходимые шаги для быстрейшего реформирования, с тем чтобы:
- иерархическая, командная и контролирующая бюрократия сделалась более ответственной;
- акценты с процессов были перенесены на результаты;
- была повышена эффективность и степень гармонизации управленческих функций; повышен уровень квалификации, знаний и возможностей госслужащих, что позволит полностью удовлетворить потребности и ожидания американских граждан.
Инициатива по развитию электронного правительства. Перед федеральным правительством стоит задача улучшить и удешевить свои услуги путем создания ориентированного на людей электронного правительства, которое значительно повысит эффективность федерального правительства и увеличит его значимость для всех граждан страны.
Необходимость перехода к электронному правительству вытекает из того посыла, что федеральное правительство является одним из самых крупных потребителей ИТ. Известно, что ИТ дают около 40% роста производительности труда в частном секторе экономики. Однако 45 млрд. долл., которые потратит в нынешнем году правительство США на ИТ (это несколько меньше, чем весь бюджет России в 2002 г.), не приведут к сопоставимому увеличению производительности в общественном секторе американской экономики. Это вызвано четырьмя причинами:
- Правительственные учреждения обычно оценивают свои ИТ с позиции их использования для обслуживания собственных потребностей и не принимают во внимание потребности граждан. Полезность систем обычно определяется их функциями, но не преимуществами, полученными в результате их действия. В целом правительственные учреждения не соотносят свои информационные системы с теми стандартами, которые соответствуют их профилю и функциям.
- Аналогично тому, как в начале 80-х годов частные компании стремились использовать компьютеры как пишущие машинки и калькуляторы, так и правительственные учреждения в 90-х годах использовали ИТ для автоматизации своих рабочих процессов, а не для создания новых и более эффективных решений.
- Хотя ИТ предоставляют возможности для того, чтобы сломать устаревшие бюрократические структуры, тем не менее многие правительственные учреждения часто воспринимают их как угрозу и частенько идут на расточительные и излишние инвестиции, для того чтобы сохранить свое командное положение. Финансовые системы, как правило, автоматизируются независимо от систем снабжения, которые в свою очередь отделены от систем управления людскими ресурсами. Все это значительно увеличивает расходы и сокращает объемы потенциальной экономии. Кроме того, как правило, правительственные учреждения не пытаются консолидировать такие функции, как платежи.
- В большинстве случаев правительственные учреждения не обеспечивают возможностей совместной работы своих ИТ-систем. Наглядный пример тому - Департамент ветеранов, где новая онлайновая форма не способна взаимодействовать с уже работающими в офисах системами.
Администрация президента США, разрабатывая стратегию электронного правительства, намерена поддерживать проекты, которые улучшают совместную работу правительственных учреждений, в том числе электронное снабжение, электронные гранты (e-grants), электронное регулирование (e-regulation), электронную подпись. Администрация президента будет управлять проектами электронного правительства, осуществляя более эффективное бюджетирование, настаивая на более продуманном планировании инвестиций в ИТ со стороны правительственных учреждений. Специальная рабочая группа совместно с президентским управляющим советом будет отслеживать наиболее выгодные проекты электронного правительства. Эта же рабочая группа будет систематически определять барьеры, которые препятствуют развитию электронного правительства. Среди других задач рабочей группы:
- создание общественных пунктов доступа к правительственным услугам для отдельных граждан;
- снижение бремени отчетности для бизнеса за счет применения протоколов коммерческих электронных транзакций;
- повышение оперативности и согласованности в совместном использовании информации между властными структурами всех уровней - федерального, штатов, местных, - а также улучшение сотрудничества с иностранными правительственными институтами;
- автоматизация делопроизводства для сокращения внутренних расходов в пределах всего федерального правительства путем распространения между министерствами и ведомствами накопленного позитивного опыта.
Чтобы поддержать усилия рабочей группы, Офис управления и бюджета будет тщательно рассматривать федеральные инвестиции в ИТ, с тем чтобы гарантировать их максимальную интероперабельность и минимизировать излишние расходы. В президентском бюджете предполагается выделить в 2002 г. 20 млн. долл. на финансирование электронного правительства с целью обеспечить возможность совместной работы всех ведомственных линий.
Администрация Буша также намерена улучшить использование Web-сайтов в деятельности федерального правительства:
- Будет расширен и улучшен сайт www.FirstGov.gov, предоставляющий гражданам удобный доступ к правительственным услугам. Наряду с этим ОМВ привлечет министерства и ведомства, а также правительства штатов и местные органы власти к улучшению функционирования Web-сайтов, чтобы помочь гражданам найти нужную информацию и получить услуги, отвечающие их потребностям и не зависящие от бюрократических проволочек.
- Правительственные учреждения будут обязаны при использовании федеральной инфраструктуры публичных ключей (Federal Public Key Infrastructure - PKI) применять цифровую подпись для выполнения транзакций в пределах федерального правительства, между правительством и бизнесом и между правительством и гражданами. Использование цифровой подписи должно быть скоординировано на уровне правительств штатов и местных органов власти, а также в частном секторе.
- К концу 2002 г. все государственные структуры будут использовать единый портал электронного снабжения (e-procurement, www.FedBizOpps.gov) для получения доступа к необходимым уведомлениям стоимостью от 25 тыс. долл. и выше. Первым шагом на пути перехода правительства на электронные бизнес-процессы и на электронное снабжение будет полное правительственное присутствие в Интернете и формирование общеправительственного стандарта на эту деятельность. Следующий шаг - использование госучреждениями единого портала с целью консолидировать и расширить участие электронного правительства в управлении цепочками поставок.
- Государственные структуры смогут получать федеральные кредиты в онлайновом режиме через общий сайт, который будет упрощать управление кредитами и оценку излишних затрат аналогично тому, как единый портал снабжения будет упрощать закупки.
- Основные регулирующие структуры будут использовать Web-сайты для того, чтобы информировать граждан о необходимости выполнения тех или иных действий, обеспечить доступ к разработке правил и сделать более прозрачными принимаемые решения, подобно тому, как это уже реализовано Департаментом транспорта.
Развитие электронного правительства упростит для граждан получение высококачественных услуг от федерального правительства и одновременно уменьшит стоимость этих услуг. Усилия по созданию PKI будут гарантировать, что электронные транзакции найдут применение во взаимодействии с правительством и в самом правительстве и будут безопасными и доступными. Порталы электронного снабжения и управления грантами будут делать транзакции с правительством или получение финансовой помощи от правительства проще, прозрачнее, быстрее и более исчерпывающими. Работа по управлению цепочками поставок даст возможность государственным структурам избежать ненужных действий и сохранить ресурсы. Переключение федеральных регулирующих процессов на онлайновые технологии обеспечит гражданам упрощенный доступ ко многим важным политическим решениям: улучшит информированность граждан и повысит эффективность действий правительства.
В целом улучшение информационного и технологического управления, упрощение бизнес-процессов и унификация информационных потоков в линиях связи в госучреждениях обеспечат:
- высокое качество обслуживания клиентов вне зависимости от того, как граждане вступают в контакт с госструктурой - по телефону, лично или через веб-сайт;
- снижение расходов и уменьшение трудоемкости в деле взаимодействия бизнеса с правительством;
- сокращение правительственных операционных расходов;
- предоставление доступа к правительственным сайтам и приложениям людям с физическими недостатками;
- повышение прозрачности и ответственности правительства.
