“Парус”: система госзакупок - лишь часть управления бюджетным процессом
Решение корпорации “Парус” ориентировано в первую очередь на структуры региональных органов власти. Поэтому главным требованием к системе было гарантировать отсутствие конфликта с законодательными актами, принимаемыми на федеральном, местном или муниципальном уровнях.
Вот как эту концепцию видит Андрей Самченко, помощник президента “Паруса” и руководитель проектов управления развития перспективных технологий:
“Называя систему “Электронные закупки”, мы немного лукавим, так как это не совсем электронные закупки (ЭЗ). Если говорить об ЭЗ в полном объеме, то возникает масса проблем как c законодательством, так и c инфраструктурой. Не все бюджетные учреждения подключены к Интернету; закон об ЭЦП есть, но не применяется, а закон об электронном документе отсутствует. Сегодня пока нельзя говорить о системе электронных закупок для государства в целом.
Наша система не придерживается правильного подхода, состоящего в реинжиниринге организации и внедрении ИС с последующим резким повышением эффективности. В госсекторе так не получается: есть законодательство, регламентирующее процесс, и приходится программировать то, что есть. Элементы реинжиниринга, конечно, вносятся, ведь госструктуры не всегда работают оптимальным образом. Основной эффект от ПО состоит в том, что заложенные в нем бизнес-процессы ложатся на структуру и иногда упорядочивают ее. Иначе говоря, предлагается типовое решение, которое помогает региону хотя бы отладить структуру.
Сейчас весь бюджет в субъектах РФ роздан муниципальным образованиям - городским и областным в том числе. Каждый имеет право закупать все, что хочет. Но губернаторы настаивают на едином областном заказе, так как это позволяет экономить бюджетные средства за счет оптовых цен. Появляется один организатор, который аккумулирует все закупки в области. Он дает методики, оценки стоимости на рынке. При этом возрастает и мера ответственности губернатора: он, скажем, отвечает за то, чтобы в больнице всегда были лекарства. При подобной консолидации заказа в области приходится обрабатывать очень большие объемы информации, и разобраться в ней без ИС практически невозможно. Мы рекомендуем именно такую структуру закупок - если она есть, то наше решение легко на нее ложится.
Конечно, нужно понимать, что не все следует закупать централизованно. Многое эффективнее приобретать на нижнем уровне. Но крупные и сложные товары и услуги, такие, как медицинское оборудование, которое должно соответствовать принятым стандартам, лучше покупать по вертикальной схеме.
Чем больше проводится конкурсов, тем выше эффективность. Задача системы - увеличить количество этих конкурсов, снизив их затратность. При этом работает правило 20/80: если 80% бюджета съедает определенная группа товаров, то их нужно закупать по конкурсу. Остальное можно купить и так.
Система госзакупок - это только часть управления бюджетным процессом. У “Паруса” во многих регионах хорошая позиция в сфере управления финансовым хозяйством. Получается, что мы как бы строим пирамиду управления бюджетным процессом в целом в регионе”.
Архитектура и бизнес-процессы
Система строится на каталоге продукции, закупаемой регионом. В программе “Электронная Россия” создание такого единого справочника намечено на 2006 г. Поэтому решение “Паруса” опирается на классификаторы собственные, отраслевые и построенные специалистами области. При внедрении система привязывается к тем каталогам, что уже имеются. Управление классификатором идет “изнутри”: если товар, который нужно заказать, в классификаторе отсутствует, то перед началом торгов его туда добавляет администратор. Подобная стандартизация позволяет более эффективно работать с данными.
Второй важный компонент системы - модуль сбора потребностей. Это ключевой момент при формировании бюджета: только зная общие потребности, можно Архитектура и бизнес-процессы
Система строится на каталоге продукции, закупаемой регионом. В программе “Электронная Россия” создание такого единого справочника намечено на 2006 г. Поэтому решение “Паруса” опирается на классификаторы собственные, отраслевые и построенные специалистами области. При внедрении система привязывается к тем каталогам, что уже имеются. Управление классификатором идет “изнутри”: если товар, который нужно заказать, в классификаторе отсутствует, то перед началом торгов его туда добавляет администратор. Подобная стандартизация позволяет более эффективно работать с данными.
Второй важный компонент системы - модуль сбора потребностей. Это ключевой момент при формировании бюджета: только зная общие потребности, можно рассчитать финансирование. Каждый бюджетополучатель имеет возможность на основе каталога сделать заявки на год, представляя их “большими клетками” в соответствии с бюджетом. В идеальном регионе, где все объединено с Сетью, это делается через Интернет. Но если инфрастуктура отсутствует, то предлагается сделать “первый шаг к электронным закупкам” - представить дискету, содержащую Excel-таблицу с данными.
Кроме того, в системе есть аналитические средства, позволяющие заказчику провести анализ заявок и понять, что нужно закупать через конкурсы, а что отдать на исполнение муниципальным властям.
После утверждения бюджета начинается его исполнение, которое выливается в подготовку и проведение конкурсов. Этап подготовки конкурсной документации в системе выглядит просто: есть каталог продукции, есть знание, в каких объемах ее купить, как это согласуется с финансами. На базе этой и другой информации эксперты формируют квалификационную документацию, подлежащую публикации.
В системе размещаются объявление и условия открытого конкурса (способ оплаты, товарные группы, номенклатура). И здесь законодательство ставит барьер на пути электронного процесса. Поставщик обязан подавать свое предложение в точно оговоренной форме в запечатанном конверте. Собранные таким образом конверты распечатываются на заседании конкурсной комиссии. Если поставщик объявит свою цену до этого момента либо администрация попытается с ним связаться, то могут быть предъявлены претензии в сговоре.
Однако до начала конкурса с администрацией можно проводить любые переговоры по следующей схеме. Если администрация работает в открытую, то она публикует номенклатуру продукции, которая будет закупаться. Зарегистрированный в системе поставщик получает право разместить в ней прайс-лист на свою продукцию. Портал администрации начинает выполнять функцию маркетингового центра. В результате автоматизируется мониторинг рынка, а комиссия получает больше информации для принятия решения.
Как только объявлен конкурс, поставщик уже не вправе менять прайс-лист, а администрация может лишь рассматривать данные из системы как срез рынка. На заседании комиссии поставщика обычно оценивают по многокритериальной системе. В решение “Паруса” встроены алгоритмы и методики Минэкономразвития, а также принятые в регионе методики. В сложных случаях баллы по критериям выставляют эксперты комиссии. Система производит взвешенную оценку этих показателей, ранжируя поставщиков по конкурсным квалификационным критериям, по требованиям к товарным группам и рекомендует комиссии к выбору того или иного поставщика.
“ИС способствует прозрачности принятия решения, - считает Андрей Самченко. - Если в конкурсной документации прописать все требования к товару, поставщику, условиям поставки, то предложение хочешь не хочешь будет оценено объективно и все данные из оферты перейдут в государственный контракт. И вы не выберете поставщика, занимающего не первое, а третье место в рейтинге. Мы приходим к типовому пониманию конкурса. Если критерии четко оговорены, то поставщик может к ним стремиться. Это и есть открытость. Система предохраняет чиновников от конкурсной комиссии: их задача сводится к тому, чтобы оценки выставлялись в соответствии с критериями. По мере развития системы мы добавляем новые критерии и приближаемся к объективности. Подобные методики есть и у Госстроя, и у Института госзакупок, и у Минэкономразвития, и они их постоянно рекомендуют к применению. А тут увернуться некуда - они заложены в систему”.
