ОБЗОРЫ
Андрей Баркин, Владимир Дрожжинов, Юрий Травкин
Несмотря на то Что в тексте ФЦП "Электронная Россия" нет упоминаний электронного правительства, ее главный координатор и ведомства-заказчики все чаще, а с начала 2003 г. - постоянно в своих выступлениях говорят о том, что программа решает задачи создания в России некоторых подсистем электронного правительства (системы э-торгов для государственных нужд, электронный документооборот, пункты коллективного доступа в Интернет и др.). Однако законодательное обеспечение именно э-правительства в России пока отсутствует. В этом плане представляет интерес опыт США, которые, по оценке ООН, на 2002 г. уже имеют самое развитое э-правительство в мире. Настоящая статья посвящена введенному в действие 17 декабря 2002 г. американскому федеральному закону по тематике электронного правительства. Он являет собой пример "лекарства для болячек", которые характерны и для информатизации федеральных, региональных и муниципальных органов управления в нашей стране (см. "Информатизация России, год 2002-й: заметки независимого наблюдателя" - PC Week/RE, N 2/2003, c. 31).
Строго говоря, как замечает независимый общественный центр "За технологии и демократию" (www.cdt.org), принятый закон является первым в Соединенных Штатах актом, формально обязывающим власть использовать Интернет для взаимодействия со своими гражданами и компаниями. Все предшествовавшие начинания были посвящены решению отдельных проблем и с точки зрения э-правительства представляли собой разрозненный набор инициатив, для которых использование возможностей Всемирной сети было делом выбора, а не предписанием. Одним из курьезных последствий такой свободы для чиновника явилось то, что до недавнего времени своего сайта в сети не имел Верховный суд США. В то же время опросы граждан постоянно показывают, что доступ к судебным решениям и частным определениям входит в первую пятерку первоочередных ожиданий американцев от э-правительства.
История вопроса
К моменту начала работ над первыми версиями проекта закона федеральное правительство США добилось определенного успеха в использовании ИТ, усовершенствовав с их помощью выполнение своих функций и услуг, повысив эффективность информационной политики, расширив доступ к правительственным документам, увеличив степень участия граждан в деятельности правительства. Однако большинство правительственных услуг, базирующихся на использовании Интернета, чаще всего предоставлялось в рамках ведомственных юрисдикций, а не интегрированно, в соответствии с функциями всего правительства в целом. Оказание услуг на основе межведомственной кооперации в какой-то мере затруднялось из-за отсутствия бюджетного механизма, который мог бы такую кооперацию обеспечивать. Закон об электронном правительстве должен был устранить эти недостатки.
Средства на поддержку фонда отчисляются
из федерального бюджета в размере:
Трудная судьба закона, блуждавшего по лабиринтам законодательной власти США в течение полутора лет, является знаковой для наиболее влиятельной и одной из самых технологичных стран мира, где принято англосаксонское право и прецедент может заложить основу для последующих решений и действий власти. Весной 2001 г. сенаторы Дж. Либерман и К. Бёрнс внесли законопроект по э-правительству (код - S.803), нацеленный на улучшение услуг, оказываемых государством, посредством ИТ и прежде всего Интернет-технологий. Вокруг этого начинания быстро сложилась группа поддержки. Сенатора Либермана, чья энергия и позволила законопроекту стать реальностью, консультировали ведущие теоретики и практики э-правительства. Они пришли как из общественных организаций, так и из компаний вроде EDS (www.eds.com), которая осуществляет комплексные проекты, подобные "электронизации" эмирата Дубай (www.dubai.ae). Если бы закон был принят быстро, Соединенные Штаты могли бы стать одной из первых стран, законодательно обеспечивших деятельность э-правительства.
Однако трагические события осени 2001 г. резко изменили обстановку в обществе и планы действий законодательной и исполнительной власти. На первое место вышли соображения борьбы с внешними угрозами, а также необходимость создания национальной системы предотвращения атак на ИТ-инфраструктуру и посягательств на права и личную информацию граждан. Потребовались изменения начальной версии законопроекта, и в итоге весной 2002 г. на рассмотрение обеих палат Конгресса был внесен уже существенно переработанный документ под тем же названием - его авторами выступили сенаторы Дж. Либерман и Дж. Тёрнер. После ряда слушаний и поправок он был принят законодателями и утвержден президентом.
Кроме того, в общей системе законодательства федерального уровня в США сейчас действуют Закон об обеспечении защиты информации и весьма любопытный принятый в 1998 г. Закон о сокращении бумажного документооборота в государственных структурах. Задавая контекст реформ властного аппарата, они обусловили довольно консервативную трактовку э-правительства. В законе, который является предметом нашего рассмотрения, говорится, что под э-правительством понимается "...использование технологий, в особенности Интернет-технологий, для улучшения доступа к информации и услугам государства".
Краткая характеристика закона
Итак, какие же нововведения несет закон, вступивший в силу в США? Их не так много, и разделить их можно на процедурные и организационно-финансовые. Различие между ними состоит в том, что процедурные нововведения влекут за собой изменение процессов (или, как у нас предпочитают говорить чиновники, административных регламентов) во многих государственных службах, в то время как следствием организационно-финансовых (т. е. ресурсных) новшеств является создание новых федеральных учреждений с выделением им бюджетных средств.
В целом закон призван улучшить:
· доступность государственных услуг и сведений для граждан;
· защиту личных данных, находящихся в распоряжении государства;
· управление государственными ИКТ.
В законе предусмотрены:
· организация Управления по электронному правительству (Office of Electronic Government) в рамках Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget, www.whitehouse.gov/omb/) и введение должности главы управления (администратора) с целью эффективного регулирования усилий федерального правительства в процессе подготовки и оказания электронных услуг;
· расширение использования Интернета и других информационных технологий для обеспечения взаимодействия граждан с правительством;
· организация межведомственного взаимодействия при оказании электронных правительственных услуг;
· повышение роли правительства в реализации ведомственных миссий и достижении целей, предусмотренных конкретными программами;
· расширение использования Интернета и других технологий как внутри ведомств, так и при межведомственном взаимодействии для обеспечения доступа граждан к ориентированным на них услугам и информации;
· снижение затрат и нагрузки для бизнеса и правительственных организаций;
· повышение информированности лиц, проводящих политику правительства;
· создание разнообразных каналов доступа к высококачественным правительственным услугам и информации;
· организация прозрачной и ответственной деятельности федерального правительства;
· улучшение работы ведомств на основе практики, выработанной общественным и частным секторами;
· усовершенствование доступа к правительственным услугам и информации в соответствии с требованиями законодательства в области защиты частных интересов, национальной безопасности, хранения документов, обслуживания граждан с ограниченными физическими возможностями и т. д.
Организационно-финансовые нововведения
Дальнейшее совершенствование структуры исполнительной власти Как было сказано выше, закон в рамках совершенствования структуры исполнительной власти учреждает новое должностное лицо - администратора управления по электронному правительству, назначаемого президентом.
Администратор должен помогать директору административно-бюджетного управления при выполнении им функций, предписанных законом, а также при реализации других инициатив, связанных с созданием э-правительства. В его обязанности, в частности, входит:
· подготовка предложений директору административно-бюджетного управления по использованию ресурсов программ электронного правительства;
· консультации и рекомендации по изменению общеправительственной стратегии в области э-правительства;
· общее руководство исполнительной структурой э-правительства и работой Управления по электронному правительству;
· обеспечение посредством пилотных проектов, исследовательских работ и экспериментальных внедрений, связанных с информационными инновациями, оптимального использования ИТ и межведомственного взаимодействия;
· наблюдение за распределением средств из фонда электронного правительства и обеспечение управления этим фондом;
· координация своей деятельности в области госзакупок с работой администратора, отвечающего за политику закупок для государственных нужд.
При этом работа администратора тесно связана с работой начальника управления по делам информации и регулированию, созданного в рамках административно-бюджетного управления в соответствии с принятым законодательством, и согласуется с положениями законодательства в областях:
· капитального планирования и контроля над инвестициями в ИТ;
· создания ведомственной архитектуры;
· информационной безопасности;
· защиты частных интересов;
· доступа к правительственной информации, ее распространения и хранения;
· в других сферах, связанных с э-правительством.
Таким образом, администратор обеспечивает непрерывный диалог с представителями федерального правительства, властей штатов и местных властей всех уровней, включая исполнительную, законодательную и судебную ветви, а также с представителями бизнеса и общественного сектора для усиления взаимодействия и обмена инновационным опытом в области потребления информационных ресурсов.
Совет начальников управлений по информатизации Закон обеспечивает правовую основу деятельности Совета начальников управлений по информатизации (Chief Information Officers Council, www.cio.gov). В соответствии с положениями закона определен состав совета, его руководящие лица и их функции.
Возглавлять совет по должности поручено заместителю директора административно-бюджетного управления по общим вопросам, а в его составе непременно должны быть начальники управлений:
· по электронному правительству;
· по делам информации и регулированию;
· по информатизации (CIO) всех ведомств;
· по информатизации Центрального разведывательного управления (ЦРУ);
· по информатизации департаментов армии, ВМФ и ВВС.
Как было сказано выше, непосредственное руководство деятельностью совета осуществляет администратор (начальник) управления по электронному правительству, действующий от лица заместителя директора Административно-бюджетного управления.
Заместитель председателя совета избирается из числа его членов на один год с возможностью переизбрания на следующий срок.
Административную и другую необходимую поддержку деятельности совета должен оказывать администратор служб общего назначения.
Кроме функций, которые ранее были возложены на совет, ему предписывается обеспечение непрерывного диалога и консультаций с представителями властей штатов и местных властей всех уровней.
Финансирование работ по созданию э-правительства Закон устанавливает общий источник финансирования работ по электронному правительству - Фонд электронного правительства.
Из средств фонда оказывается финансовая поддержка межведомственных информационно-технологических проектов, других новаций в области ИТ.
Управление фондом возложено на администратора служб общего назначения, который должен действовать в координации с администратором управления по электронному правительству и отдавать распоряжения по финансированию проектов, утвержденных директором административно-бюджетного управления.
Контролирует работу фонда Конгресс Соединенных Штатов. Расход его средств возможен только через 15 дней после того, как администратор служб общего назначения представит на рассмотрение в соответствующие комитеты Конгресса (Сенат и Палату представителей) необходимое уведомление с описанием того, каким образом эти средства будут затрачены и как они могут способствовать достижению целей, обозначенных в законе.
Директор административно-бюджетного управления должен представлять в Конгресс Соединенных Штатов ежегодный отчет о деятельности фонда, в том числе сведения:
· обо всех проектах, которые он утвердил как объекты финансирования за счет средств фонда;
· о результатах, достигнутых на момент составления отчета.
Процедурные нововведения
Ответственность федеральных ведомств Кроме обязанностей, возлагаемых законом на директора административно-бюджетного управления, администратора управления по электронному правительству, администратора служб общего назначения, закон предусматривает ответственность руководителей ведомств по исполнению решений, касающихся э-правительства, и предписывает им участие в соответствующих программах. Так, они обязаны:
· выполнять требования политики в области управления информационными ресурсами и руководств, выпускаемых директором административно-бюджетного управления, а также требований стандартов, утвержденных министром торговли;
· следить за тем, чтобы указанные требования незамедлительно доводились до сведения соответствующих должностных лиц в рамках ведомства;
· оказывать всемерную поддержку директору административно-бюджетного управления и администратору служб общего назначения в их работе по созданию интегрированной Интернет-системы.
На начальников управлений по информатизации в рамках их ведомственных полномочий возлагается надзор за соблюдением выпущенных стандартов в области информационных технологий, в частности тех, что определяют взаимосвязь и взаимодействие систем, категоризацию федеральной правительственной информации, уровни эффективности и защищенности компьютерных систем.
Каждое ведомство обязано готовить и представлять директору административно-бюджетного управления ежегодный статусный отчет по работам в рамках э-правительства, в котором должны быть описаны:
· состояние дел по реализации инициатив;
· выполнение требований настоящего закона;
· результаты, т. е. каким образом инициативы в рамках э-правительства улучшают взаимодействие с потребителями услуг.
Использование электронной цифровой подписи Закон дополняет правовую базу по обеспечению электронной цифровой подписи (ЭЦП) и закрепляет статус федерального сертификационного моста.
В частности, ведомственная политика в области ЭЦП должна соответствовать требованиям, вырабатываемым директором Административно-бюджетного управления, который при поддержке администратора служб общего назначения создает структуру, обеспечивающую эффективное межведомственное взаимодействие с использованием ЭЦП.
В соответствии с законом администрации служб общего назначения выделяется необходимая сумма на разработку и поддержание федерального сертификационного моста.
Федеральный Интернет-портал Директор Административно-бюджетного управления совместно с администратором служб общего назначения и другими ведомствами обязаны создать интегрированную Интернет-систему для обеспечения свободного доступа к правительственной информации и услугам. Эта система по возможности должна работать на основе следующих критериев:
· интегрированность информации и услуг по функциям, а не по юрисдикции ведомств;
· релевантность правительственных услуг потребностям граждан и их доступность через единую точку (Интернет-портал);
· консолидация услуг и информации, предоставляемых правительством, властями штатов и властями местных уровней управления;
· соблюдение законодательства о защите частных интересов при доступе к правительственной информации, обладателем которой является одно или несколько ведомств.
Законопроект предусматривает финансирование интегрированной Интернет-системы в течение 2003-2007 гг. в размере 15 млн. долл. ежегодно.
Инновационные технологии и частный сектор На администратора управления по электронному правительству закон возлагает обязанность разработать и осуществить общеправительственную программу по привлечению к развитию электронных правительственных услуг частного сектора.
Администратор управления по электронному правительству должен с помощью администратора (начальника) управления по закупкам для государственных нужд и совета начальников управлений по информатизации создать межведомственную группу технической поддержки.
Задача этой группы состоит в оценке поступающих от частного сектора предложений - их выполнимости, научной и технической ценности, объема необходимого финансирования.
Участие властей штатов и местных властей в закупках ИТ Федеральным правительством Закон позволяет федеральным властям, штатам и органам местного управления использовать механизмы закупок информационных технологий. Это отражает политику построения э-правительства не только по горизонтали, но и по вертикали.
Администратор управления по электронному правительству может включать в график закупок заявки штатов и органов местного управления на электронное оборудование, программное обеспечение, расходные материалы и дополнительное оборудование, а также на соответствующие услуги.
Данное положение закона является пробным шагом по координации и объединению усилий властей всех уровней. К 31 декабря 2004 г. администратор управления по электронному правительству должен представить в профильные комитеты Конгресса Соединенных Штатов доклад о результатах этой деятельности.
Пилотные проекты и проекты на основе распределения прибыли В соответствии с законом получит развитие практика сотрудничества правительственных ведомств с негосударственными структурами в создании информационно-технологических систем э-правительства, которые были инициированы законом Клинджера - Коэна, или, иными словами, пилотных проектов и проектов на основе распределения прибыли.
Закон вносит также необходимые поправки в разделы законодательства, посвященные госзакупкам для проектов этого типа.
Контракты на основе разделения прибыли. Глава каждого ведомства вправе заключать с частными лицами контракты, предусматривающие разделение прибыли в случае, если их результатом будет улучшение деятельности ведомства или ускорение процесса достижения ведомством установленных законом целей.
Под прибылью, которая подлежит распределению, подразумеваются:
· сэкономленные денежные средства;
· выраженная в денежном эквиваленте экономия времени или полученные ведомством дополнительные доходы (за исключением сверхнормативных поступлений в бюджет государства в виде налогов, платежей и т. п.).
По длительности выполнения контракты подразделяются на заключенные на период до 5 или до 10 лет. Во втором случае глава ведомства должен в письменном виде составить обоснование, показывающее, что:
· уровень риска и объем инвестиций заставляют отдать предпочтение более долговременному контракту;
· использование приобретаемой информационной технологии позволит правительству получить в обозримое время необходимую прибыль.
Заключаемые контракты должны по возможности основываться на объективных количественных оценках деятельности ведомства, содержащихся в ведомственных стандартах. Должностное лицо, ответственное за политику госзакупок, обязано определить базовые численные характеристики, позволяющие оценить экономию денег, времени и т. д.
Администрация служб общего назначения (ведомство, ответственное за проведение общеправительственной политики госзакупок) должна:
· определить потенциальные возможности, предоставляемые данным типом контракта;
· после консультации с директором административно-бюджетного управления составить руководство для ведомств, позволяющее выполнить необходимые расчеты и определить базовые характеристики подлежащей распределению выгоды (прибыли).
Вводимые законом положения, касающиеся контрактов на основе распределения прибыли, подлежат оценке с точки зрения их целесообразности, на основании которой Конгресс Соединенных Штатов примет решение о продолжении или закрытии данного эксперимента.
Административно-бюджетное управление после консультаций с ведомствами обязано не позднее чем через два года предоставить в Конгресс отчет, содержащий:
· подробное описание заключенных ведомствами контрактов;
· доказательства своей способности определять базовые количественные характеристики распределяемой прибыли;
· рекомендации относительно необходимых изменений в законодательстве, относящемся к данной сфере.
В свою очередь, управление общей бухгалтерской (финансовой) отчетности (General Accounting Office, GAO) должно не позднее чем через шесть месяцев после представления административно-бюджетным управлением отчета Конгрессу подготовить его анализ, содержащий выводы о целесообразности практики заключения контрактов на основе разделения прибыли.
Пилотные проекты. В отличие от пилотных проектов, предусмотренных законом Клинджера - Коэна, настоящий закон ориентирует проекты на достижение конкретной цели - стать инструментом в создании единой системы обмена данными и получения правительственной информации и услуг. При этом к их выполнению могут привлекаться не только частные компании, но самый широкий круг партнеров - от властей всех уровней до общественных организаций и отдельных граждан. Программа таких проектов должна быть основана на анализе потребностей всего общества в эффективном получении правительственной информации и услуг.
Закон предоставляет право директору административно-бюджетного управления (после консультаций с ведомствами, местными образованиями, общественными организациями и гражданами) в течение трех лет осуществить программу из серий пилотных проектов (до пяти проектов в каждой серии). Участие ведомств в такой программе должно быть добровольным. Целями проектов являются:
· снижение нагрузки по сбору информации путем исключения дублирования элементов данных;
· создание системы взаимодействия между общедоступными ведомственными базами данных, улучшающей доступ граждан к информации;
· разработка или использование программного обеспечения, позволяющего снизить количество ошибок в информации, предоставляемой в электронном виде.
По результатам реализации данной программы директор административно-бюджетного управления должен не позднее чем через три года после вступления в силу настоящего закона представить отчет профильным комитетам Конгресса Соединенных Штатов.
Окончание следует
