Заметки независимого наблюдателя
Фазы развития системы:
1. Дикий энтузиазм
2. Разочарование
3. Полный бардак
4. Поиски виноватых
5. Наказание невиновных
6. Продвижение по службе тех, кто стоял в стороне
Законы Мерфи
В прошлом году уже была опубликована статья с одноименным названием (см. PC Week/RE, N 2/2003, с. 31). Все отмеченные в ней проблемы информатизации госсектора России (отсутствие единой политики в области информатизации госсектора, сводной информации о затратах и методологического обеспечения и др.) были 14 июля 2003 г. озвучены Андреем Шароновым, первым заместителем министра Минэкономразвития России, на первом и единственном заседании Межведомственной комиссии по программам, содержащим мероприятия по разработке и использованию информационно-коммуникационных технологий (www.neweco.ru/main.html?r=208). Затем уже 11 сентября 2003 г. они были повторены и подкреплены цифрами Леонидом Рейманом, министром связи РФ, на заседании правительства, посвященном информатизации федеральных органов исполнительной власти. На этом же заседании г-н Рейман впервые озвучил сводные количественные данные по информатизации госсектора, собранные Минсвязи России в ходе подготовки к заседанию. Правительство приняло к сведению доклад по данному вопросу и сделало следующие поручения:
1. Минсвязи, Минэкономразвития, Минпромнауки, ФСБ, ФСО, Росархиву, РАСУ, Гостехкомиссии, Госстандарту с участием других заинтересованных федеральных органов власти и РАН к декабрю 2003 г. разработать проект концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти до 2010 г. и план первоочередных мероприятий по ее реализации, предусмотрев при этом:
а) реализацию единой государственной политики в сфере информатизации федеральных органов власти;
б) создание общего информационного пространства и защищенной информационной среды федеральных органов власти, обеспечивающих доступность и удобство услуг, оказываемых государством гражданам и организациям;
в) разработку стандартов сетевой инфраструктуры, программного обеспечения, формирования, хранения и передачи данных, информационной безопасности, организации электронного документооборота для федеральных органов власти;
г) создание общих государственных информационных регистров, описывающих базовые объекты государственного управления;
д) обеспечение координации и обоснованности финансирования проектов и программ информатизации федеральных органов власти, проведения их экспертизы, повышение в этих вопросах роли соответствующих межведомственных координационных и совещательных органов и ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)";
е) совершенствование механизмов государственных закупок товаров и услуг в сфере информационных технологий;
ж) совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей применение информационных технологий;
з) подготовку и переподготовку квалифицированных кадров для работы в федеральных органах власти.
2. Минсвязи - совместно с заинтересованными федеральными органами власти ежегодно начиная с 2004 г., представлять в IV квартале в Правительство Российской Федерации доклад об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов власти.
3. Минфину, Минсвязи, Минэкономразвития - с участием других заинтересованных федеральных органов власти подготовить предложения по изменению предметной классификации расходов федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающие возможность получения интегрированной оценки затрат на информационные технологии за счет средств федерального бюджета.
4. Минэкономразвития, Минсвязи, Минпромнауки - с участием других заинтересованных федеральных органов власти разработать и осуществить меры по повышению эффективности закупок для государственных нужд товаров и услуг в сфере информационных технологий.
5. Минэкономразвития, Минсвязи, ФСО, ФСБ - проанализировать работы, выполненные в рамках федеральной целевой программы "Создание и развитие информационно-коммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 годы", и внести предложения по включению в ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" мероприятий, необходимых для создания единой информационной сети органов государственной власти.
6. Минсвязи, Минюсту, Минэкономразвития, Минпромнауки, ФСО, ФСБ, Росархиву, РАСУ, Гостехкомиссии, Госстандарту - с участием других заинтересованных федеральных органов власти и РАН представить в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей вопросы внедрения и использования современных информационных технологий в деятельности федеральных органов власти.
Таким образом правительство дало ответ на наболевшие проблемы информатизации госорганов. На специальном сайте www.it-gov.ru общественности представлен для обсуждения проект "Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти до 2010 года". В ноябре - декабре 2003 г. шло интенсивное ее согласование с министерствами и ведомствами, и ее первоначальный размер сократился со 100 с лишним страниц до 40, и это еще не предел.
Вообще весь прошлый год правительство на своих заседаниях рассматривало различные вопросы, имеющие отношение к информационным технологиям и системам (см. табл. 1). Кроме того, были приняты два важных постановления:
Таблица 1. Заседания Правительства РФ в 2003 г., имеющие отношение к информационным технологиям (www.government.gov.ru/data/structdoc.html?he_id=102&do_id=805)
Таблица 2 . Общественные организации России, имеющие отношение к электронной торговле
- N 677 от 10 ноября 2003 г., утверждающее "Положение о разработке, принятии, введении в действие, ведении и применении общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области" (здесь прямая связь с классификаторами товаров и услуг для систем э-торгов); ·
- N 98 от 12 февраля 2003 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти", утверждающее "Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования" (здесь преследуется открытость и подотчетность власти гражданам).
В материалах к упомянутым заседаниям правительства и в его постановлениях чувствуется системообразующая рука Минэкономразвития, которая неумолимо действует, несмотря на взбрыкивания некоторых ведомств и вбросы компромата на его руководителей (www.compromat.ru/main/erussia/raspil.htm). Например, в части создания системы э-торгов для поставки товаров и услуг для госнужд Минэкономразвития действует на своем поле ответственности. В рамках ФЦП "Э-Россия" им финансируется разработка типовых решений для э-торгов на федеральном и региональном уровнях компаниями "Компьюлинк" и "Парус", под его контролем развертываются пилотные системы в Чувашии и Челябинске. Когда же Минэкономразвития квалифицировало создание институтом ВНИИСИ и компанией Cognitive Technology сети информационно-маркетинговых центров (ИМЦ), финансируемое Минсвязи тоже в рамках ФЦП "Э-Россия" и нацеленное, как оказалось, тоже на федеральный и региональный уровни, как мероприятие коммерческое и требующее коммерческих источников финансирования, то встретило полное непонимание у срочно созданной Национальной ассоциации участников электронной торговли (см. табл. 2). Кстати, на заседании правительства 16 октября 2003 г. упоминалась только аффилированная с Минэкономразвития Ассоциация содействия развитию системы конкурсных закупок, которая, правда, не ведет публичной деятельности.
Вообще-то сеть ИМЦ была определена Минсвязи еще в 2001 г. в качестве предмета сотрудничества стран СНГ (www.pole.tl.ru/project/polit/content/1903001.htm), однако в странах-членах у нее почему-то не нашлось инвесторов, и тогда Минсвязи пристроило ее в ФЦП "Э-Россия" для развития внутри России. Причем координационный центр международной программы во ВНИИПВТИ (www.pvti.ru/nws/n200902.htm) финансирования не получил вообще. У многих экспертов эта программа вызывала возражения с самого начала. Она не привлекала к участию существующую сеть из 158 региональных торгово-промышленных палат России (www.tpprf.ru/ru/main/filials/), онлайновое сообщество Российского агентства поддержки малого и среднего бизнеса SIORA (www.siora.ru/index.asp) и систему международных и межрегиональных маркетинговых центров (ММЦ), созданную московским правительством (www.marketcenter.ru). Видимо, расчет состоял в том, чтобы на бюджетные деньги создать инфраструктуру связи, услуги которой потом можно было бы продавать и торгово-промышленным палатам, и другим маркетинговым центрам, а заодно открыть региональные коммерческие торговые э-площадки. Но на инфраструктуру нужны очень серьезные средства, а спонсоров создания региональных коммерческих торговых э-площадок не нашлось. Тогда сторонники концепции сети ИМЦ вступили в зону, курируемую Минэкономразвития.
Как было указано на заседании Правительства РФ 11 декабря 2003 г., ФЦП "Э-Россия" ждут коренные изменения, связанные с изменением самой методологии формирования и управления федеральными целевыми программами. К сожалению, для нее, как и для других программ, не установлены целевые показатели реализации: сегодня основные расходы бюджета на ФЦП формируются по сметному принципу (сначала - деньги, потом - их освоение и контроль "правильности" освоения). И лишь часть - программным методом (сначала цель, потом деньги, а затем проверка достижения целей). В 2003 г. затраты на целевые программы составили 8,4% непроцентных расходов федерального бюджета. При этом в расходах министерств и ведомств эта цифра варьируется от 4% (в Минтруде) до 90% (в Росавиакосмосе). Переход на программный метод позволит кардинальным образом изменить структуру расходов бюджета и довести целевые расходы с 8,4 до 35-40%.
Вообще-то целевое программирование и оценка отдачи от инвестиций в ИТ в госсекторе (читай: в э-правительство) - давняя головная боль и в более развитых, чем Россия странах. В последнее время в этом деле появились некоторые сдвиги (см. табл. 3).
Таблица 3 . Исследования эффективности вложений в создание э-правительства
Вывод из этих исследований такой: одними финансовыми показателями здесь не обойтись. Эталонная модель эффективности затрат на ИТ, разработанная офисом управления программой федеральной архитектуры предприятия (США), впитала в себя все современные подходы оценке эффективности вложений в ИТ в госсекторе и весьма похожа на карту сбалансированных показателей деятельности организации.
Интересный пример представляет собой информатизация госорганов Чувашии. Отвечающему за эту работу Дмитрию Назипову удалось, во-первых, повысить свой статус и с должности руководителя Управления информатизации администрации Президента Чувашии перейти на пост руководителя вновь образованного Комитета по связи и информатизации (в целях развития инфраструктуры связи республики). Во-вторых, ему удалось гармонично использовать в рамках "Э-России" как деньги Минэкономразвития, так и Минсвязи (http://gov.cap.ru/main.asp?govid=243). На средства Минэкономразвития в республике создаются система э-торгов для госнужд, сопряженная с региональным порталом, и объединенные государственные информационные ресурсы (ОГИР) органов записи актов гражданского состояния (ЗАГС), паспортно-визовой службы (ПВС) и жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), а также проводится их интеграция с ведомственными системами персонифицированного учета. А на деньги Минсвязи - телекоммуникационная инфраструктура, региональный центр обработки данных, система управления информационно-коммуникационной инфраструктурой, система обеспечения деятельности правительства (ситуационный зал, малый и большой залы), муниципальная информационная система, инфраструктура общественного доступа, проекты внедрения информационных систем и создания единой региональной информационной архитектуры.
Озадачивает широкое использование в Чувашии термина э-правительство. Согласно устоявшемуся уже мнению, в термине э-правительство основной акцент приходится на правительство (его перестройку в направлении служения гражданам, повышения эффективности и результативности и др.) и лишь чуть-чуть - на его "электронность". Из Чувашии же, однако, мало слышно о реинжиниринге деловых процессов регионального правительства, установлении показателей деятельности министерств и ведомств, информационной открытост(где они, соответствующие пилотные проекты?). Основные достижения лежат здесь в технологической плоскости: поставка компьютеров и оснащение ими членов правительства, подключение удаленных уголков республики к инфраструктуре связи через альтернативных провайдеров и др. Такой подход дезориентирует тех, кто не искушен в области построения э-правительства и действительно может подумать, что оно сводится к применению ИТ.
В табл. 4 представлены социальные достижения ИКТ-индустрии за 2003 г., отмеченные Минсвязи. На самом деле главным достижением прошлого года является то, что число мобильных телефонов сравнялось в России с числом стационарных (примерно 35 млн.). Теперь внеочередная "установка" телефона ветеранам и другим лицам, имеющим на это льготу, приобрела характер эпидемии там, где есть сотовая связь. Но родственникам, увы, на память о ветеране после его ухода из жизни достается только трубка, а не фиксированное подключение к телефонной сети. Другая важная инициатива, выдвинутая Минсвязи в 2003 г., - попытка уломать производителей домашних компьютеров на снижение цены. В плановой экономике это наверняка сработало бы. А как получится в рыночной? Но то, что Минсвязи взялось за расширение популяции пользователей ПК, факт весьма отрадный. Следующий шаг - оказать давление на Интернет-провайдеров с целью снижения тарифов. Если это удастся, число граждан Интернет-сообщества начнет расти, что и будет нашим ответом на решения глобального совещания по информационному обществу (www.itu.int/wsis/) и реализацией национальной программы построения в России информационного общества (www.rio-center.ru). Можно, вероятно, рассчитывать, что теперь траектории развития информационного общества и новой экономики наконец-то пересекутся и Минсвязи с Минэкономразвития рука об руку начнут планировать построение в России общества, базирующегося на знаниях.
Таблица 4. ФЦП "Э-Россия": цели, барьеры, показатели
