ОПЫТ
Сегодня появляется все больше реализуемых в рамках ФЦП "Электронная Россия" проектов и ведомственных программ развития и модернизации ИT, нацеленных на создание информационных ресурсов в сети Интернет. Задача этих проектов и программ - обеспечить открытость органов власти, организовать широкое информирование общественности о ходе административных реформ и модернизации системы исполнительной власти.
Все чаще для этих целей применяется технология порталов. Если в 2000-2001 гг. были реализованы лишь единицы крупных проектов в указанной области, то в 2004-2005 гг. их, как ожидается, будет реализовано более ста. Соответственно, на протяжении ближайших лет возрастет потребность в услугах ИТ-специалистов и команд, обладающих опытом создания порталов, знающих методологии и умеющих применять передовые подходы к реализации подобных проектов.
В данной статье описываются общие особенности этих проектов и возможные сложности на пути к их успешному осуществлению. Основываясь на реальном опыте в области построения порталов для государственных учреждений, автор предлагает классификацию главных проблемных задач, стоящих перед разработчиками и заказчиками госпорталов, и типовые методы их решения. Эта информация может оказаться полезной для новых участников данного сектора рынка и сотрудников информационных служб органов власти, которые приступают к созданию портала.
Типовые задачи
Функциональность большинства информационных ресурсов органов исполнительной власти в сети Интернет в настоящий момент не выходит за рамки задач информирования как первой стадии создания инфраструктуры "электронного правительства". Другими словами, сегодня это первичные сетевые представительства (Интернет-сайты) государственных органов, открывающие пользователям (гражданам и организациям) доступ к самым общим сведениям (справочным данным о ведомстве, нормативным документам, текущей информации о деятельности и пр.) и, возможно, реализующие первичные сервисы, которые позволяют вести поиск нужных материалов на сайте, обеспечивают первичную интеграцию его ресурсов с ресурсами других государственных сайтов, предлагают возможности загрузки документов (и их бланков) и пр.
Такая ситуация является результатом поэтапного эволюционного развития информационной инфраструктуры и понимания задач, стоящих перед "электронным правительством". Этот период характеризуется созданием технологической, информационной и методологической базы для развития сферы услуг для граждан и организаций на основе интерактивного взаимодействия согласно установленным законами "государственных сервисов" (электронных административных регламентов).
В связи с этим можно выделить следующие типовые задачи, решение которых на данном этапе преследует цель создания информационных ресурсов органов власти в Интернете.
1. Широкое информирование граждан и организаций о деятельности органов власти, обеспечение прав пользователей на доступ к информации.
2. Создание базовых сервисов по работе с информацией: обеспечение навигации, поиска, обсуждений.
3. Создание технологической, информационной и методологической платформы для дальнейшего (сервисного) развития информационного ресурса в Интернете.
4. Реализация пилотных проектов сервисного обслуживания с целью апробации технических решений, выявления направлений осуществления законодательных инициатив, изменения структуры управления в соответствии с сервисной (функциональной) направленностью.
Решение этих задач требует комплексного подхода, охватывающего не только технологические, но и законодательные, регламентные, методические и организационные аспекты.
Поговорим о важнейших особенностях построения порталов для органов государственной власти (необходимость корреляции всех перечисленных выше аспектов - одна из них).
Особенность 1
Плохо обновляемый ресурс остается невостребованным, а это своего рода невыполнение установленных законом требований. Задачу обеспечения открытости невозможно решить ни командой в 3-5 человек, состоящей из сотрудников службы по связям с общественностью, ни тем более усилиями одного департамента информатизации. Сама задача предполагает вовлечение в процессы подготовки и публикации информационных материалов максимального числа сотрудников конкретного ведомства, которые участвуют в процессе выпуска документов для внешнего пользования. Широкий круг источников информации, предназначенной для открытой публикации, подразумевает формальные изменения в должностных обязанностях персонала: создание информационных материалов должно превратиться для сотрудников из "дополнительной работы" в стандартную должностную функцию.
Обязательное введение регламентов и инструкций - ключевой момент при информационном наполнении портала. Безусловно, существует масса способов мотивации сотрудников, ответственных за публикацию информации, и их, эти способы, также нужно использовать для решения задачи. Но даже самой сильной мотивацией добиться 100%-ного исполнения публикации материалов в срок практически невозможно.
Особенность 2
В силу того что количество сотрудников, вовлекаемых в процессы подготовки, согласования и публикации информационных материалов, может доходить до сотен в каждом ведомстве, следует уделить серьезное внимание правильной организации их взаимодействия, что подразумевает создание хорошо продуманных и согласованных между собой регламентов и процедур работы сотрудников. Методическое и регламентное обеспечение в виде административных распоряжений, приказов, инструкций может достигать сотен страниц (необходимо ведь прописать обязанности каждого участника процесса и порядок передачи информации). Помимо того, что нужно учитывать необходимость создания такого печатного труда еще в процессе подписания договоров на создание ресурса, надо еще позаботиться о том, чтобы после его выхода в свет были разработаны документы внутри министерства. Согласование проекта приказа такого регламента подготовки и публикации информационных материалов на информационном ресурсе по всем департаментам и управлениям может занять до двух месяцев. Необходимо не только вовлечь ключевых руководителей в процесс согласования противоречивых требований подразделений к порядку организации взаимодействия между ними, но и обеспечить активное участие в нем членов команды подрядчика, проводя разъяснительную работу с сотрудниками ведомства и предусматривая в системе поддержки портала определенный контроль за выполнением регламентов.
Конечно, трудозатраты на подготовку и согласование регламентного и методического обеспечения весьма значительны. Это следует иметь в виду исполнителю при планировании проекта.
Создание регламентов и методических материалов для государственной структуры имеет принципиальное значение, поэтому помимо разработки нормативного документа требуется вести постоянную разъяснительную работу. Безусловно, часть функций контроля за исполнением регламентов должна быть переложена на саму систему публикации портала.
Особенность 3
Давно ли вы видели на своем столе два одновременно работающих компьютера? Если нет, то вы, скорее всего, не являетесь "фанатом" информационных технологий, а состоите на службе у государства. Необходимость в наличии у сотрудника сразу двух компьютеров связана с тем, что он должен работать как со служебной информацией во внутренней сети, так и с открытой в сети Интернет. Обеспечение информационной безопасности требует "физического" разделения коммуникационных сегментов: сегмента внутренней закрытой сети и сегмента доступа в Интернет.
Как вовлечь в процесс наполнения информационного ресурса в Интернете тысячи пользователей, если доступ к этой сети имеют лишь не более сотни сотрудников? Вопрос далеко не тривиальный, как может показаться вначале.
Фактически органы власти вынуждены нести двойные расходы на создание инфраструктуры: два компьютера, две кабельные сети, два комплекта серверов и коммуникационного оборудования и пр. В большинстве случаев никто, конечно, не идет на такой объем инвестиций. Обычным является порядок, предусматривающий укомплектование рабочих мест и создание полноценной инфраструктуры для внутреннего контура, а также наличие дополнительных комплектов оборудования для ограниченного круга сотрудников (5-10% от общего их числа). Однако, как правило, именно эти сотрудники играют важную роль в процессе инициации и/или согласования документов и материалов, которые затем будут опубликованы на информационном портале.
Существует как минимум три подхода к решению задачи вовлечения в процесс наполнения информационного ресурса в Интернете значительного количества пользователей с учетом обеспечения требуемого уровня информационной безопасности:
- масштабные инвестиции в инфраструктуру доступа в Интернет для всех сотрудников органа власти;
- разработка уникальной архитектуры решения, предусматривающей использование только существующей инфраструктуры, но требующей большого опыта у исполнителя и значительного количества согласований с компетентными ведомствами;
- организационное разделение процесса на два этапа с потерей оперативности: первый - подготовка и согласование во внутренней сети, второй - публикация во внешней.
Обратите внимание на способы решения данного вопроса еще перед началом реализации проекта. Опыт показывает, что это позволяет обеспечить хорошую информационную наполняемость ресурса, с одной стороны, и грамотную организацию структуры портала, оптимальное распределение ролей в процессе публикации, с другой.
Особенность 4
Вовлечение сотен пользователей в регламентные процессы подготовки и публикации информационных материалов требует серьезной проработки вопроса, касающегося организации процесса их подготовки, обучения и сопровождения.
Поиск помещений, согласование графика обучения групп пользователей, подготовка материалов и демонстрационных примеров для проведения обучения, поддержка сотен пользователей непосредственно на их рабочих местах - вот тот неполный перечень задач, которые требуют решений как организационного, так и ресурсного характера.
Создание специализированной службы сопровождения, включающей в свой состав как технических специалистов по обслуживанию программно-аппаратного комплекса в круглосуточном режиме, так и консультантов для ежедневного сопровождения пользователей, может значительно повлиять на организационную структуру и структуру бизнеса компании-исполнителя. Для одних компаний это может быть положительным влиянием, для других - отрицательным.
Для органов власти наличие такой службы сопровождения у исполнителя критически важно. Существующие сегодня ведомственные ИT-службы нацелены на текущее сопровождение уже внедренных и стабильно функционирующих программно-аппаратных комплексов, поэтому для успеха проекта функции запуска в эксплуатацию и сопровождения пользователей в течение первых двух лет (минимум - одного года) необходимо переложить на исполнителей.
Особенность 5
Наверняка всем известно, что присутствие в государственном контракте одного слова "ГОСТ" приводит к удорожанию небольшого проекта на 50-100%, а крупного - на 20-30%. В первую очередь это происходит из-за увеличения объема работ по документированию. Так, например, ГОСТ 34.601-90, РД50.682-89, ГОСТ 19.101 и еще около двух десятков стандартов регулируют качество (читай: структуру, детализацию, оформление и состав) проектной документации. Буквальное следование требованиям и рекомендациям стандартов может привести к тому, что доля "бумаги" в конечном результате (базой для сравнения является стоимость всего проекта) может составить 70-80%. Заказчику и исполнителю обычно очень сложно объяснить общественности, почему из ста рублей государственных средств, отпущенных на проект, на создание "бумаги" приходится 80 рублей, а на информационную систему - только 20 рублей.
Если же исполнитель и заказчик соглашаются, что "ГОСТ- это не догма, а руководство к действию", то они могут найти компромисс между требованиями стандартизации результата работ (а главное - отторжимости конечного продукта от конкретного исполнителя) и уменьшения доли усилий, направленных на производство "макулатуры" в итоге.
При планировании состава работ и предъявляемых к ним требований необходимо внимательно следить за соблюдением баланса между стандартизацией (количеством бумаги в проекте) и реальным эффектом от проекта для бизнеса и органов власти.
Выводы
Рассмотренные выше особенности являются типовыми "сложностями", на которые при реализации проектов необходимо обратить самое пристальное внимание.
Тенденции в области "государственного порталостроения" показывают, что переход от информирования к следующим стадиям создания инфраструктуры "электронного правительства" будет сопровождаться увеличением количества таких вопросов в проектах и усложнением методов их решения, поскольку этот процесс связан с реализацией функций органов власти по взаимодействию с гражданами и предприятиями на основе организации интерактивного общения в рамках установленных законами государственных регламентов.
Через два-три года уже не будет "стандартных" портальных проектов, которые характеризуются схожими функциональностью, программно-аппаратными решениями, регламентным и методическим обеспечением. Каждый проект будет уникален настолько, насколько уникальны функции разных органов власти, что потребует создания уникальных же архитектур таких решений, использования новейших технологий, применения нестандартных подходов к реализации проектов.
Сотрудники информационных служб органов власти должны привлекать для осуществления подобных проектов наиболее крупные и опытные компании, которые накопили опыт экспертизы в области решений для "электронного правительства" и способны обеспечить качественное управление в рамках консорциума большим числом ИТ-компаний, специализирующихся на отдельных аспектах и технологиях реализации проектов.
Новым участникам данного сектора рынка, решившим заняться проектами "государственного порталостроения", обязательно надо обратить внимание на такие вопросы, как накопление необходимого опыта и знаний, слаженность команды, а также поиск стратегических партнеров для реализации проектов в рамках консорциумов.
С автором, директором отделения заказных решений Департамента интеграционных решений IBS, можно связаться по адресу: VNikitin@ibs.ru.
