ГОСУДАРСТВО И ИТ
Владимир Дрожжинов,
В последние два года Правительство РФ уделяло серьезное внимание переводу бюджетного процесса страны на программно-целевые рельсы. Направления перестройки бюджетного процесса изложены в заключительном документе комиссии под руководством А.Д. Жукова*1. Вопросы перевода федеральных целевых программ (ФЦП) на достижение конечных результатов освещены на сайте www.programs-gov.ru/npd/zasedanie11.htm. В этом плане интересен зарубежный опыт планирования инвестиций в ИТ государственного сектора, на котором мы и остановимся.
_____
*1 Сводный доклад Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов под руководством А. Д. Жукова "Цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации)", www.finam.ru/analysis/forecasts00233/default.asp.
Обзор методов управления инвестициями. Наиболее общая нормативно-методологическая база для управления инвестициями в ИТ содержится в стандарте ISO/IEC 15288:2002 "Life Cycle Management - System Life Cycle Processes" ("Управление жизненным циклом - процессы жизненного цикла системы"). Согласно этому стандарту основная цель управления инвестициями состоит в инициализации и поддержке таких ИТ-проектов, которые полностью отвечают целям, стоящим перед данной организацией. При этом в процессе управления инвестициями они идентифицируются в соответствии с финансовыми средствами и ресурсами этой организации, а также устанавливаются необходимые критерии, позволяющие провести отбор ИТ-проектов.
Кроме того, стандарт ISO/IEC 15288 определяет и формализует в качестве результатов успешного выполнения управления инвестициями проведение следующих действий:
- идентификацию и отбор инвестиционных возможностей и потребностей;
- определение и распределение текущих ресурсов и бюджета;
- идентификацию и формализацию полномочий по управлению проектами;
- поддержку проектов, получивших одобрение и отвечающих требованиям участников этого проекта и организации в целом;
- переориентацию или прекращение проектов, не получивших одобрения или не отвечающих требованиям участников проекта и всей организации.
Используемые на практике методы управления инвестициями в соответствии с базовыми положениями указанного стандарта различаются деталями и способами организации методик. Накопленный в частном секторе опыт показывает, что управление инвестициями в ИТ является инкрементным и эволюционно-развивающимся процессом, который происходит в течение всего периода инвестирования. Его успех зависит от того, насколько полно организация выполняет имеющиеся у нее обязательства, от заинтересованности и эффективности действий высшего руководства и от оптимального выбора приоритетов для инвестирования.
Один из методов управления инвестициями, применяемых в США, опирается на использование совокупности справочных моделей архитектуры федерального предприятия, которая включает бизнес-модель, модель сервисных компонентов и модель оценки результативности. Подробную информацию о справочных моделях, в том числе и для управления инвестициями, можно найти на сайтах: www.feapmo.gov/fea.htm и www.e-govcompetence.ru. Справочные модели архитектуры федерального предприятия дают возможность правительству США ограничивать избыточность инвестиций в ИТ и сократить дублирование ИТ-проектов, создают условия для того, чтобы агентства экономили временные, финансовые и иные ресурсы за счет многократного использования общих бизнес-процессов, хранилищ данных и ИТ-средств.
Далее административно-бюджетное управление США разработало процесс, получивший название "Планирование капитальных затрат и контроль инвестиций" (Capital Planning and Investment Control, CPIC). Он предназначен для обоснования инвестиций в ИТ при составлении бюджета на каждый финансовый год. Реализация этого процесса состоит в представлении в административно-бюджетное управление разработанного по специальной форме (Exhibit 300, форма 300) технико-экономического обоснования. Эта форма определена в секции 300 циркуляра A-11 административно-бюджетного управления и представляется ему на языке XML. Руководство по заполнению этой формы и ее шаблон представлены по адресу: www.cio.gov/documents/s300.pdf. Процесс CPIC тесно связан со справочными моделями, в первую очередь с моделью оценки результативности. В частности, использование этой модели позволяет провести идентификацию показателей эффективности для выбора индикаторов на соответствие показателей эффективности требованиям процесса управления ИТ-инвестициями в формулировке запроса по форме 300, а также разработать критерии оценки эффективности инвестиций для формирования общего портфеля ИТ-проектов организации.
Еще одна широко применяемая в США методика использует интегрированную модель деятельности организации по управлению инвестициями в ИТ, называемую "Выбор/контроль/оценка" (select/control/evaluate) и опирающуюся на известную модель зрелости организации CMM (Capability Maturity Model). В этой методике вопросы управления инвестициями рассматриваются с учетом факторов текущего состояния и развития организации. При этом в числе одного из главных факторов, влияющих на ее инвестиционную деятельность, рассматривается зрелость организации в сфере управления инвестициями. Учитывая широкую распространенность и высокий уровень документированности этой модели, именно она является объектом последующего подробного изучения в настоящей статье.
В США планирование и управление инвестициями в ИТ рассматриваются как неотъемлемая часть повышения эффективности и результативности деятельности любых госорганизаций или частных компаний. С этой целью финансовое управление федерального правительства США разработало "Руководство по оценке и повышению зрелости процесса управления инвестициями в ИТ" (Information Technology Investment Management. A Framework for Assessing and Improving Process Maturity, мay 2000. Version 1. GAO/AIMD-10.1.23; www.gao.gov/special.pubs/10_1_23.pdf). В 2002 г. была выпущена вторая версия этого руководства. Проведя анализ нескольких различных подходов, позволяющих улучшить текущее состояние в сфере инвестиционного управления, разработчики остановились на подходе, использующем концепцию зрелости, которая предлагает пользователям исчерпывающе полную модель оценки процессов в масштабах всей организации, в том числе производственной деятельности, управляющих, организационных, инвестиционных процессов и пр.
Разработанная ими модель управления инвестициями в ИТ охватывает пять стадий зрелости. Каждая последующая стадия базируется на предыдущей и улучшает возможности управления ИТ-инвестициями. По мере возрастания зрелости в процессах управления инвестициями происходит смещение фокуса от проектной направленности к ориентации на стратегию и деятельность предприятия. В табл. 1 представлены пять стадий зрелости в модели управления ИТ-инвестициями и дано краткое описание каждой.
Таблица 1. Пять стадий зрелости в модели управления инвестициями в ИТ
Ниже приведено более детальное описание общих характеристик и операций, выполняемых на каждой из этих пяти стадий.
Первая стадия: создание понимания процессов управления инвестициями и осведомленности об инвестициях в ИТ. Первая стадия зрелости в модели управления инвестициями характеризуется специально разработанными, неструктурированными и трудно предсказуемыми инвестиционными процессами. Так, на первой стадии в организации существует очень слабая связь между успехом и неудачей в одном проекте и успехом или неудачей в другом. Если ИТ-проект оказался успешным и он выделен в качестве примера хорошей инвестиции, это в значительной степени является следствием исключительных действий членов группы проектировщиков, а потому подобный успех практически не поддается повторению. Процессы инвестирования и разработки, которые являются важными для достижения успеха, доступны для ознакомления или изучения только отдельным и изолированным группам, а в широких масштабах полная информация об удачных инвестиционных процессах не распространяется.
Непредсказуемый характер результатов проектов означает, что даже если организация осознает, что данный проект находится в неудовлетворительном состоянии, у нее имеются лишь ограниченные возможности по выявлению и решению проблем с этим проектом. Наконец, на первой стадии во многих организациях не анализируются результаты проекта с позиции их ожидаемой выгодности для бизнеса. Большинство организаций, находящихся на первой стадий зрелости, придерживаются некоторых специфическим образом определенных действий по выбору ИТ-проектов для инвестирования, средства для которых предусматриваются в соответствующих статьях их бюджетов. При этом сам процесс выбора ИТ-проектов зачастую характеризуется значительным упрощением, плохим документированием и не всегда является последовательным и согласованным между разными участниками.
Вторая стадия: формирование инвестиционного фундамента. Основное достижение организаций, находящихся на второй стадии зрелости, состоит в возможности повторять успешные процессы инвестиционного управления ИТ-проектами и все основные элементы осуществления этих проектов. Любая организация в первую очередь должна управлять своими инвестициями так, чтобы эти проекты были реализованы в пределах установленных графиков и бюджетных ограничений. При отсутствии предсказуемых и повторяемых процессов инвестиционного управления вложения будут подвергаться более высокому риску неудачи даже при проведении серьезного анализа путей его снижения. Кроме того, отсутствие повторяемости в процессах управления приводит к ухудшению эффективности оценки инвестиций и противодействует усилиям по усовершенствованию этих процессов.
Большинство инвестиций в ИТ требуют постоянного контроля промежуточных результатов и использования cтратегии успешного управления возможными рисками, чтобы в конечном счете добиться успеха. Для этого организация должна, во-первых, уделять серьезное внимание управлению всеми ИТ-проектами и, во-вторых, организовать упорядоченные процессы регулярного мониторинга текущих показателей стоимости и промежуточных этапов в соответствии с графиками для каждого такого проекта. Для поддержки этих действий требуется провести инвентаризацию всех имеющихся в этой организации ИТ и таким образом обеспечить гарантии, что организация знает всю основную информацию о своих ИТ-активах, включая их местоположение, стоимость и владельцев.
На второй стадии зрелости инвестиционного управления все процессы, связанные с выбором ИТ-проектов, должны быть разработаны таким образом, чтобы реализовать именно те базовые возможности, которые впоследствии перейдут в более высокую степень зрелости, присущую функциям следующей, третьей стадии. Поэтому в организации целесообразно создать целевой инвестиционный совет (или советы), цель которого идентифицировать потребности бизнеса, поддерживаемые каждым из предлагаемых ИТ-проектов. Что особенно важно, эти советы должны использовать опыт и полученные знания при выборе новых предложений по инвестициям в ИТ.
Третья стадия: разработка законченного инвестиционного портфеля. Установление непротиворечивого, прозрачного и хорошо определенного портфеля перспективных инвестиций в ИТ - критический элемент для третьей стадии зрелости. Не менее важным элементом является поддержание развитой техники управления инвестиционными процессами и инициализация базовых процедур оценки эффективности инвестиций. Любые новые предложения по ИТ-проектам, которые были выбраны и разработаны в соответствии с графиками и бюджетом на второй стадии, на третьей должны быть пересмотрены по критериям того, могут ли они войти в инвестиционный портфель ИТ-проектов. Портфель инвестиций ИТ-проектов - это не просто совокупность проектов. Он позволяет реально оценить, как организация расходует свои ограниченные ресурсы на ИТ-проекты, какие преимущества и позитивное воздействие будут иметь эти инвестиции для организации. А, кроме того, он облегчает проведение постоянного поиска таких инвестиций, которые наилучшим способом обеспечат выполнение целей и задач организации.
При определении критериев выбора инвестиционного портфеля ИТ-проектов на этой стадии организации должны сместить акценты от анализа стоимости и выполнения графика разработки в сторону исследования ожидаемых выгод и анализа возможных рисков. Кроме того, необходимо увязать и объединить организационные приоритеты с управлением работами по ИТ-проектам. Все усилия должны сосредотачиваться на том, чтобы каждая инвестиция, осуществляемая из бюджета организации, поддерживала бы миссию организации, ее cтратегию и цели. В организациях, где создаются несколько инвестиционных советов по ИТ-проектам, необходимо обеспечить их эффективное взаимодействие для обеспечения единой структуры управления.
Четвертая стадия: улучшение инвестиционных процессов. Организации, находящиеся на четвертой стадии зрелости, должны концентрироваться на использовании и развитии методов и средств оценки эффективности, которые позволяли бы улучшить инвестиционные процессы в ИТ-проекты и состав портфеля инвестиций и одновременно продолжать повышение уровня зрелости процессов контроля и выбора ИТ-проектов. Ключевым инструментом здесь является проведение постреализационного обзора (post-implementation review, PIR). Он проводится после того, как инвестиция произведена, при этом анализируются ее результаты, в том числе уровень выполнения ожиданий по получению планируемых выгод. Такая экспертиза обычно идентифицирует уроки, извлеченные из этой инвестиции, и способствует улучшению понимания того, как действуют ключевые переменные в инвестиционной бизнес-практике. Детальный анализ каждого из таких обзоров является хорошей основой для выработки рекомендаций по улучшению процессов инвестиций в ИТ-проекты.
Для извлечения уроков и рекомендаций должны использоваться различные категории портфелей, которые сформированы на основе разных обзоров и других источников информации об инвестиционных процессах. Кроме того, на четвертой стадии зрелости организации уже могут пересмотреть инвестиции и структуру портфеля, исключить устаревшие проекты, проекты с высокой степенью риска или инвестиции, которые не являются значимыми для организации.
Пятая стадия: использование ИТ для достижения стратегических результатов. На пятой стадии разные категории специалистов предприятия, отвечающие за эффективность, начинают использовать для достижения стратегических целей опыт других организаций, а также анализировать пути внедрения ИТ для поддержки и улучшения бизнес-результатов. Таким образом, организация, находящаяся на пятой стадии зрелости, оценивает свои инвестиционные процессы относительно других, лидирующих (best-in-class) организаций и осуществляет регулярный мониторинг использования ИТ с позиции того, позволяют ли они значительно изменить и улучшить эффективность их бизнеса.
Эволюция стадий зрелости управления инвестициями в ИТ. В пределах модели управления инвестициями в ИТ каждая предыдущая стадия зрелости образует фундамент для перехода на очередную ступень, а организационная и управляющая зрелость растет по мере продвижения организации по всем стадиям. Ниже рассматриваются критические шаги, определяющие продвижение организации к более высоким стадиям зрелости (табл. 2).
Таблица 2. Стадии зрелости и критические шаги, необходимые для роста зрелости
Переход от первой стадии ко второй. Для перехода от первой стадии ко второй процессы инвестиционного управления требуют высокой квалификации персонала. В числе основных факторов, поддерживающих и ускоряющих процесс перехода ко второй стадии, выделяются следующие:
- должны быть созданы один или несколько советов по инвестициям, которые предназначены для наблюдения и выбора ИТ-проектов;
- необходимо провести учет и инвентаризацию всех существующих ИТ-активов, с тем чтобы обеспечить руководство данными для обоснованного принятия решений;
- следует увеличить прозрачность перспектив использования и развития ИТ-проектов;
- необходимо использовать в рамках всей организации накопленный опыт по приобретению ИТ-продуктов, по разработке и управлению ИТ-проектами для более уверенного выполнения промежуточных и конечных сроков графиков разработки проектов;
- следует определить всех ключевых заказчиков и конечных пользователей, а также идентифицировать бизнес-требования к каждому новому ИТ-проекту.
Наиболее критичным фактором для эволюции процессов инвестиционного управления является возможность и способность проведения оперативной коррекции в тех случаях, когда выяснилось отклонение проекта по времени или затратам от запланированных показателей. В ходе своего созревания организация должна активно изучать все уроки, полученные от предыдущих решений, более эффективно управлять ключевыми факторами, которые создавали различные проблемы в прошлом, и таким образом содействовать улучшению показателей стоимости и времени разработки в продолжающихся проектах. Помимо развития процессов управления инвестициями организация также должна начинать реализацию базовых процессов выбора инвестиций. Для каждого ИТ-проекта следует идентифицировать требования бизнеса и использовать процедуры выбора новых предложений по ИТ-проектам и формирования базового портфеля инвестиций.
(Окончание следует)
