ЭЛЕКТРОННАЯ РОССИЯ
Когда в конце 2001 г. российское правительство провозгласило курс на информатизацию страны и открытие (прежде всего в органах государственной власти) федеральной целевой программы (ФЦП) "Электронная Россия", инициатива была воспринята с изрядной долей скепсиса. Впрочем, недоверие было вполне оправданным. Отечественные государственные деятели слишком часто портили хорошие идеи весьма посредственным исполнением. Это вдвойне справедливо по отношению к ИТ. Немудрено, что в реальный эффект от поддержки высокотехнологичных начинаний на федеральном уровне верилось с трудом. Упоминания об ФЦП "Электронная Россия" в прессе с течением времени появлялись все реже и носили все менее оптимистичный характер. Однако в 2005 г. российские власти решили "повернуться лицом" к ИТ в форсированном режиме. В Госдуме было рассмотрено или принято впечатляющее количество соответствующих законопроектов, а в активной поддержке ИТ-начинаний "уличены" сразу три министерства (причем в своем рвении они даже конкурировали одно с другим). Подробнее об успешных и не очень шагах государства в деле информатизации всей страны будет рассказано далее.
"Электронная Россия": стремление к идеалам
Несмотря на то что на практике попытки информатизации, проводимой российскими властными ведомствами, весьма разобщены, не надо забывать, что теоретическая программа реализации этого процесса все же существует. А поскольку есть надежда, что со временем отдельные ИТ-инициативы наших чиновников примут более упорядоченный вид, об этой программе стоит сказать несколько слов. Про ФЦП "Электронная Россия" слышали почти все, кто хоть как-то связан с ИТ. Ее временные рамки довольно широки. Программа должна регулировать процесс информатизации органов власти с 2002-го по 2010 г. Она предполагает, кстати, изменение нормативно-правовой базы, регулирующей сферу ИТ, что мы сейчас и наблюдаем. Правда, если с электронной коммерцией, поддержкой ИТ-бизнеса и документооборотом какие-то движения заметны (см. PC Week/RE, N32/2005, с. 43), то о защите авторских прав и регламентации доступа к общегосударственным информационным ресурсам речь еще не идет. О том, с каким успехом смягчаются законодательные ограничения, сдерживающие развитие ИТ-индустрии, пока трудно судить. В ФЦП предусматривается внедрение системы дистанционной подачи документов в МНС, в Госкомстат, в Министерство по антимонопольной политике и таможенные органы. Этот раздел концепции реализован частично. С принятием соответствующего закона стало возможным говорить о достижении еще одного этапа ФЦП - проведения государственных тендеров и закупок в электронной форме.
Создание благоприятного климата для отечественных ИТ-компаний выражается в предполагаемой поддержке экспорта информационных технологий. Реализовать эту цель чиновники собираются путем проведения мероприятий по продвижению компаний на мировых рынках, создания для России имиджа страны, специализирующейся на производстве интеллектуальных продуктов, и привлечения отечественных специалистов к участию в международных программах развития и стандартизации в сфере ИТ. Эта часть ФЦП по большому счету пока остается невыполненной. Однако уже есть первая ласточка, внушающая надежду, что отечественный ИТ-бизнес не будет забыт. Дело в том, что ключевым моментом в его поддержке в рамках "Электронной России" является "...создание условий для формирования института венчурных фондов как одного из наиболее действенных инструментов финансирования инновационных проектов". Госфинансирование первого такого фонда, о чем подробнее будет сказано далее, уже началось. Еще один момент, частично реализованный на практике, - это поддержка технопарков, где хай-тек-компании теоретически могут организовывать свой бизнес с минимальными затратами.
Поддержка остального бизнеса, не связанного по роду деятельности с ИТ, в рамках ФЦП планируется только в двух основных направлениях. В первом случае имеется в виду возможность подачи налоговой и другой отчетности в электронной форме, а во втором - предоставления компаниям доступа к разнообразным базам данных. Последнее в идеале должно помочь бизнесу во взаимоотношениях с госорганами, а также в поиске партнеров, проведении закупок и т. д. Впрочем, вполне вероятно, что компании предпочтут более развитые частные международные инициативы вроде информационного бизнес-реестра UDDI (Universal Description, Discovery and Integration - международная база данных предприятий, совместный проект ряда крупных ИТ-фирм, разработанный для повышения скорости взаимодействия между различными компаниями).
Качественные оценки аналитиков относительно финансирования ФЦП даются самые неоднозначные, а потому лучше будет ограничиться просто цифрами. В 2002 г. на федеральные мероприятия в рамках программы было выделено 82,9 млн. руб., на региональные - 34,5 млн., а региональное софинансирование составило 5,5 млн. (за два года существования в программу было вовлечено 22 региона). В 2003-м данные показатели выросли до 253; 114,9 и 74 млн. руб. соответственно. В 2004 г. федеральный бюджет выделил на ФЦП 1,7 млрд. руб. Регионы софинансировали программу в размере 136 млн. руб. А в 2005-м объем финансирования должен составить (по данным МЭРТ) 2,2 млрд. руб., то есть вырасти на 32%.
На деньги, полученные в 2004 г., согласно рапортам из МЭРТ, была разработана архитектура "электронного государства" (на уровне формулировок основных архитектурных принципов), реализованы первые проекты по объединению государственных информационных ресурсов (ОГИР) и разработке электронных административных регламентов (ЭАР). Кроме того, финансы пошли на уже упомянутое совершенствование законодательства, построение порталов государственной власти и госзакупки. Полученные в этом году деньги были направлены на решение проблем с лицензированием ПО, применяемого для государственных нужд, продолжение пилотных проектов по консолидации информресурсов вроде системы учета населения, внедрение региональных СППР (систем поддержки принятия решений), создание электронного кадастра для учета объектов недвижимости и юридических лиц, продолжающуюся разработку порталов и единой системы госзакупок в Интернете. Ну и, конечно, чиновники продолжат строительство "электронного государства".
В процессе самосовершенствования
План этого строительства с 2002-го по 2006 г. известен. Основных целей у проекта две. Во-первых, это практически завершенное на сегодняшний день создание таких элементов, как электронный административный учет, электронное администрирование, доступ граждан к информации, аудит ИТ-систем государства. Ниже перечислены виды информации государственных органов, доступ граждан к которым предполагается сделать свободным (прежде всего посредством Интернета) в рамках реализации ФЦП "Электронная Россия":
- законопроекты;
- постановления правительства;
- информация о формировании и исполнении бюджетов;
- данные по проводимым тендерам;
- отчеты о результатах работы госпредприятий;
- итоги проверок, проводимых Счетной палатой и другими контрольными органами;
- различные информационные и статистические базы данных - от маркетинговых исследований, справочников по предприятиям и каталогов продукции до информации о сделках с недвижимостью и выданных патентах.
Во-вторых, предполагается тестирование архитектуры электронного государства в пилотных межведомственных проектах. От МЭРТ ждут единую методологию, а от остальных ведомств - отдельных внедрений в ее рамках. Разработку общих стандартов государственной информатизации должен обеспечивать Институт архитектуры электронного государства (www.iaeg.ru). Кстати, к успешным проектам ФЦП можно отнести завершившуюся разработку ЭАР, представляющих собой формализованное описание процедур внутреннего делопроизводства и документооборота.
Что касается проекта "электронное правительство" (см. рис. 1), к концу 2005 г., по словам выступившего на конференции "CIO Госсектор 2004" первого заместителя министра экономразвития А. Шаронова, предполагается "создать основы процессов управления разработкой единой архитектуры". То есть пока только готовится база для последующего строительства (фактически закладывается фундамент). В 2006-м начнется разработка программных продуктов, эту самую архитектуру описывающих. И лишь потом есть надежда, что архитектура электронного правительства наконец-то примет определенные очертания и можно будет приступать к решительному реформированию. Наглядно элементы пресловутой архитектуры чиновники попытались представить на схеме (см. рис. 2). Кстати, тендер на реализацию соответствующих работ выиграла Microsoft.
Рис. 1. Основные цели проекта "электронное правительство"
Рис. 2. Архитектура информационных технологий электронного правительства
Мининформсвязи в плане сроков настроено более оптимистично. Когда в декабре 2004 г. правительство одобряло представленный министерством план использования современных ИТ в деятельности федеральных органов власти, глава ведомства Леонид Рейман заявил, что к концу 2005-го уже вполне возможно вплотную подойти к созданию электронного правительства.
Если от общих правительственных планов перейти к более конкретной практике, то можно заметить кое-какие реальные успехи. В ряде регионов были объединены архивы отделений ЗАГС, ЖКХ и паспортно-визовых служб (проект ОГИР). Однако пока реформа коснулась лишь нескольких регионов. Поводом для гордости чиновников является прежде всего питерская система "Государственный регистр населения", в которой хранятся и обрабатываются данные примерно о 3,5 млн. жителей северной столицы. Там же, в Санкт-Петербурге, был запущен Единый центр регистрации предприятий, реализующий принцип "одного окна". Теперь после первичной регистрации сведения о фирме автоматически вносятся в госреестр, попадают в базы данных комитета по статистике и налоговых инспекций.
Самым же крупным ИТ-проектом в рамках "электронного государства" на сегодняшний день остается создание биометрических паспортов. В их разработке принимают участие 14 министерств и ведомств (Мининформсвязи, МВД, ФСБ, Минтранс, Минобороны, Минпромэнерго, МЭРТ и др.) Массовое внедрение новых персональных документов намечается на 2007 г. Государство, по оценкам некоторых экспертов, может потратить на проект до нескольких миллиардов долларов (чиновники пока говорят о 500 млн.). Собственно, окончательная сумма зависит от того, какую часть расходов на новые паспорта государство возложит на граждан. Себестоимость документа составит от 30 до 60 долл. Тестовый запуск паспортов предполагается наладить в Калининградской области. Вопрос о компании - исполнителе проекта остается открытым.
Государство и инвестиции
Госзакупки являются важным вопросом не только в силу их значимости для отечественной электронной коммерции, но и потому, что расходы на информатизацию государственных ведомств оказывают существенное влияние на развитие российской ИТ-индустрии. Суммарный бюджет всех ведомственных расходов в 2004 г. составил около 50 млрд. руб. Резко проснувшаяся озабоченность властей ИТ-вопросами проявилась и здесь. Так, в абсолютном выражении расходы в прошлом году увеличились в 2,5 раза. И все же ясно, что столь активные ИТ-закупки со стороны как федеральных, так и региональных органов власти нельзя объяснить исключительно стремлением поддержать соответствующий сегмент отечественного бизнеса. Просто слабая оснащенность информационными системами все чаще дает о себе знать, и игнорировать эту проблему дальше становится невозможно. Административная реформа, предпринятая в кратчайшие сроки в 2004 г., лишь форсировала события, хотя неизменно падающая эффективность работы госорганов отмечалась уже давно.
Можно предположить, что для читателей не станут новостью такие факты из жизни отечественных ведомств, как недостаточный контроль за распределением средств или малое количество систем поддержки принятия решений, которые во многих случаях просто должны применяться для оперативного и качественного реагирования на внешние события. Не секрет, что обычно проекты информатизации госведомств направлены вовсе не на общегосударственные (электронное государство) или общественные (информационная открытость деятельности властных структур) интересы. Существующие ИТ-разработки в данной области, как правило, носят корпоративный, то есть частный характер. Кстати, наиболее усиленно в течение четырех лет на собственную информатизацию тратилась Федеральная налоговая служба. Говорить о подчинении всех этапов ИТ-реформирования единой государственной методологии, о межведомственном согласовании действий и т. п. по большому счету не приходится. Но с другой стороны, трудно ожидать от властей мгновенного рывка после стольких лет практически полного бездействия в данной области.
Каковы бы ни были причины, побудившие российские власти обратить свое внимание на положение с ИТ в стране, положительные сдвиги оказались весьма значительными и видны, что называется, невооруженным глазом. Судя по всему, 2005-й также является удачным годом во взаимоотношениях ИТ-бизнеса и власти. В частности, в июле президент отдал распоряжение о создании инвестиционного фонда технологий и инноваций, представляющего собой ОАО, которое в настоящее время курируется сразу тремя министерствами - Мининформсвязи (инициатор проекта), Минфином и МЭРТ. По сути данный фонд является попыткой обеспечить необходимое финансирование российского ИТ-сектора. Из бюджета на его создание было выделено 76 млн. долл. Еще 100 млн. руководство проекта намерено получить от зарубежных инвесторов. В Мининформсвязи предусматривают в ближайшие три года доход в 300-400 млн. от продажи акций частным клиентам и предполагают, что объем ИТ-инвестиций через фонд составит до 1,6 млрд. долл. Пока еще трудно однозначно утверждать, что новоиспеченный фонд станет панацеей от хронически недостаточного финансирования стартапов в хай-тек-сегменте. Радует лишь то, что какие-то попытки изменить положение к лучшему все же предпринимаются.
Довольно противоречивой остается ситуация с законом "Об особых экономических зонах в РФ". Даже при беглом знакомстве с текстом документа становится ясно, что к хай-теку он имеет непосредственное отношение. В частности, на территории страны предусматривается создание двух типов особых экономических зон (ОЭЗ): промышленно-производственных и технико-внедренческих. Рассказывать на страницах еженедельника об особенностях зонального налогообложения нецелесообразно - интересующиеся могут заглянуть в Налоговый кодекс. Среди федеральных новшеств можно отметить освобождение резидентов ОЭЗ в течение первых пяти лет от уплаты налога на имущество и от земельного налога, а также введение свободной таможенной зоны (отсутствие импортной и экспортной пошлин при ввозе и вывозе товаров соответственно). В 2006 г. в бюджете под создание ОЭЗ запланировано выделить 8 млрд. руб., чего явно недостаточно (эта сумма сравнима со стоимостью постройки одного-единственного технопарка). Возвращаясь к теме технопарков, можно отметить, что разработка законопроекта была инициирована прежде всего желанием президента сделать строительство подобных хай-тек-центров очередной национальной задачей. Однако в ходе обсуждений в Госдуме стало понятно, что для ИТ-отрасли в целом и самих технопарков в частности закон об ОЭЗ может оказаться бесполезным. Весь предполагаемый эффект портят многочисленные ограничения, накладываемые на резидентов ОЭЗ. Согласно закону, все сотрудники должны работать на территории зоны, однако подавляющее большинство ИТ-компаний имеют распределенную структуру. Кроме того, закон никак не поможет уже существующим инновационным проектам, так как нацелен исключительно на новые ИТ-инвестиции. Документ находится под опекой МЭРТ и усиленно критикуется Мининформсвязи. Что из этого выйдет - покажет время.
В заключение стоит напомнить о планах развития программы государственных ИТ-инвестиций. В 2004 г. предполагалось лишь оценить значимость проблемы управления госвложениями. В 2005-м должны быть созданы основы процессов инвестиционного управления. В 2006-м можно надеяться на создание полноценного портфеля инвестиций в ИТ-проекты. В более долгосрочной перспективе рисуется и вовсе светлое будущее, однако подробно о нем писать не имеет смысла, поскольку конкретных сроков в МЭРТ не называют. Да и ответственные за ФЦП чиновники при удобном случае (на любой ИТ-конференции с участием представителей власти) запросто могут сообщить о внесении существенных корректив в текущий курс государственной информатизации. Ведь даже идеология "Электронной России" за прошедшие три года уже менялась.
С автором статьи можно связаться по адресу: nasakin@seoshop.ru.
