ГОСУДАРСТВО
Похоже, что после заседания президиума Государственного совета РФ 13 сентября в Сочи, на котором обсуждались механизмы реализации полномочий региональных органов власти (http://admtyumen.ru/news/2006/ 09/13/25839) и пути их совершенствования, выстроилась вертикаль стратегического и тактического планирования социально-экономического развития страны и ее регионов, которую можно соотнести с вертикалью стратегий, концепций и программ в области информатизации страны, органов власти и регионов (см. таблицу).
Соотношение систем документов по социально-экономическому развитию и по информатизации России
Ранее решением президиума Госсовета (протокол заседания от 15 ноября 2005 г. N 47) была образована рабочая группа по вопросам комплексного социально-экономического планирования развития регионов (http://regionalistika.ru/project/ doklad_gossovet). Дело в том, что ситуация со стратегическим планированием на федеральном и региональном уровнях в России до последнего времени была довольно неопределенной*1. Долгосрочную программу развития страны до 2010 г., разработанную Центром стратегических разработок еще в 2000-м, так и не утвердили. Документ был одобрен правительством, что на чиновничьем языке совсем не означает обязательное руководство к действию. В настоящее время об этой программе практически не вспоминают. Тем более что с момента ее обнародования успели появиться и новые стратегические задачи (удвоение ВВП, к примеру), о которых сегодня чиновники также предпочитают лишний раз не говорить ввиду их очевидной невыполнимости.
_____
*1 Николаев И. А., Точилкина О. С. Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ). - www.fbk.ru/upload/contents/321/regions.pdf.
Что касается среднесрочного планирования, то с ним нельзя обойтись столь же вольно, как и с долгосрочной программой. Есть Федеральный закон N 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", который конституирует "Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)". Именно этот документ правительство РФ не смогло утвердить в течение всего 2005 г. В результате упомянутая программа появилась только в начале 2006-го.
Место сводного доклада в системе стратегических документов
Не менее важной является соответствующая региональная практика. Региональное планирование в той или иной форме существовало в России с 1992 г. Но тогда в ходу были тактические решения, а планирование предусматривалось не всегда. С 1994-го в регионах начали реализовываться федеральные программы развития отдельных территорий. Самая первая не федеральная региональная стратегия была разработана в 1997 г. в Санкт-Петербурге.
Министерство регионов
На общероссийском уровне отдельные функции по регулированию стратегического развития регионов возложены на Министерство регионального развития (www.minregion.ru) и Министерство экономического развития и торговли (www. economy.gov.ru). Минрегион отвечает за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также контролирует и анализирует реализацию государственной региональной и национальной политики. То есть область деятельности этого министерства ограничивается общероссийскими аспектами социально-экономического развития регионов.
Во исполнение данных функций министерство разработало проект концепции стратегии социально-экономического развития регионов (http://regionalistika.ru/ library/documents/minregion), излагающей принципы федеральной политики. Интересно, что состояние ИКТ не входит в число показателей уровня развития территорий, хотя по идее связано с ними. Здесь сказываются межведомственные барьеры. Достаточно было бы ввести в структуру министерства департамент информационно-технологического развития регионов, и все встало бы на свои места.
Сейчас, по данным компании ФБК, из 89 регионов (их укрупнение пока не учитывалось) 34 разработали среднесрочные программы (до пяти лет включительно), а 35 - создали долгосрочные стратегии (на шесть и более лет). Кроме того, у пяти регионов есть и долгосрочные, и среднесрочные программы. Среди территориальных образований, имеющих стратегии развития, находятся как доноры (15), так и реципиенты (49). Всего 64 региона имеют собственные программы (стратегии) социально-экономического развития, у 25 (более 28%) таковые отсутствуют.
Бюджетирование: от сметы до ориентации на результат
Стремясь повысить эффективность комплексного среднесрочного планирования деятельности органов исполнительной власти, правительство РФ 27 апреля 2005 г. приняло постановление "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы" (http://npa-gov.garweb.ru:8080/public/default.asp?no=88124). В рамках реализации механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, сформированы институт ведомственных целевых программ, а также институт докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования федеральных министерств и администраций регионов.
| Определения и понятия "Целевое значение показателя" - численное значение, характеризующее желаемый (конечный, целевой) результат: достижение соответствующих целей, решение задач, выполнение программ и т.д. "Плановое (планируемое) значение показателя" - численное значение, предварительно заданное на каждый год планового периода, которое в динамике должно приближаться к целевому. "Ожидаемое (прогнозируемое) значение показателя" - численное значение, определяемое на основе прогноза или расчета (по мере поступления данных за отчетный период прогноз может подвергаться корректировке). "Фактическое значение показателя" - действительное численное значение, полученное на основе данных о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования за отчетный период. Ожидаемые (прогнозируемые) значения показателей могут отличаться от плановых, а фактические - как от прогнозируемых, так и от плановых. |
Бюджеты на 2005 г. всех уровней РФ уже были сформированы с применением новой классификации, обеспечивающей большую свободу для органов государственной власти и местного самоуправления в исполнении бюджетов. Сводный доклад об основных направлениях деятельности правительства РФ становится эффективным инструментом для планирования как трехлетнего, так и текущего бюджета.
Минэкономразвития разработало систему из 325 показателей эффективности работы федеральных министерств. С помощью этой системы экономисты из правительства надеются систематизировать процесс постановки задач для ведомств и упростить оценку их деятельности.
Механизм реализации полномочий
На заседании кабинета министров 15 июня 2006 г. вице-премьер Александр Жуков зачитал сводный доклад об основных направлениях деятельности правительства на 2006-2008 гг. Документ свел воедино отчеты министерств о том, с какой пользой они тратили и собираются тратить бюджетные деньги.
Систему, аналогичную схемам, используемым в Австралии, США, Великобритании и Швеции, где 50-80% бюджета министерства получают под целевые программы, выполнение которых отслеживается по точным параметрам, российские экономисты начали осваивать в 2004-м. Пока отечественная система далека от совершенства. Например, хотя индикаторы и нужны, чтобы понять вектор и динамику развития, но быстро разработать сложную систему оценки в некоторых сферах не так-то просто. Там же, где ведомствам были поставлены задачи по конкретным показателям, выполнить их не всегда удается. Например, Минпромэнерго не смогло достигнуть трех из восьми установленных показателей. А Мининформсвязи не полностью выполнило план ввода номеров фиксированной телефонной связи в городе и на селе. Однако это не значит, что министерство неправильно истратило бюджетные деньги. Теперь чиновники будут четче подходить к планированию показателей, оценке рисков и межведомственному взаимодействию - поскольку, например, на увеличение доли высокотехнологичного экспорта влияет деятельность нескольких министерств.
Главное - результативность
По итогам заседания Государственного совета "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов", состоявшегося 21 июля 2006 г., Владимир Путин поручил соответствующим ведомствам:
1) принять концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотрев в ней перспективные планы территориального развития. Срок - 1 марта 2007 г.;
2) определить перечень приоритетных направлений для разработки соответствующих целевых и отраслевых программ с учетом особенностей территориального развития. Срок - 1 ноября 2006 г.;
3) подготовить и внести в Государственную думу Федерального собрания РФ проект федерального закона, устанавливающего порядок определения системы показателей деятельности российского правительства. Рассмотреть возможность включения в указанную систему показателей, отражающих социально-экономическое развитие регионов и эффективность расходования средств консолидированного бюджета Российской Федерации. Срок - 1 ноября 2006 г.;
4) предусмотреть в программе государственных статистических работ меры, направленные на получение информации, необходимой для мониторинга социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также результатов деятельности правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Срок - 1 января 2007 г.
Система целей и приоритетов органов региональной исполнительной власти
Таким образом, мы видим (см. таблицу), что в стране построена довольно стройная система документов по социально-экономическому развитию России и ее регионов, с которой вполне соотносится система документов по информатизации. Главная проблема, однако, состоит в том, что пока правительство не считает развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры страны элементом ее социально-экономического развития и рычагом решения социально-экономических проблем (сокращения безработицы, вовлечения в общественный труд пенсионеров, подростков и домашних хозяек, "донесения" до удаленных уголков страны медицинской и другой экспертизы и др.).
