Барьеры на пути строительства э-правительства: уроки ЕС

МЕТОДОЛОГИИ

Владимир Дрожжинов,

Была бы цель поставлена - а цепочка проб и ошибок сама приведет к желаемому результату...

Харуки Мураками

Еще недавно казалось, что неразвитость телекоммуникационной инфраструктуры существенно затрудняет становление в России региональных и муниципальных э-правительств, их подключение к Интернету. Для преодоления этого барьера в рамках ФЦП "э-Россия" был реализован специальный проект по подключению ко Всемирной сети региональных органов власти. Но не все препятствия на пути строительства э-правительства можно так быстро обойти. Как показывает опыт ЕС*1, этот процесс существенно тормозят прежде всего законодательные барьеры, но нельзя сбрасывать со счетов и ошибки руководства, недостаточное финансирование, цифровое расслоение, слабую межведомственную координацию и пр. При формировании э-правительства в России, декларированного только что в новой редакции ФЦП "э-Россия" (PC Week/RE, N 41/2006, с. 59), использование этого опыта позволит не повторять чужие ошибки.

_____

*1 Breaking Barriers to e-Government. - Overcoming obstacles to improving European public services. A Legal and Institutional Analysis of Barriers to e-Government, - DG Information Society and Media, European Commission, 16/08/2006.

Создание электронного правительства: суть проблем, возникающих при решении этой задачи. Существенные юридические, политические, административные, социальные, институциональные и культурные различия между странами - членами ЕС и его регионами создают главные препятствия для конкретных проектов по формированию электронного правительства, несмотря на то что эти проекты играют важнейшую роль в предоставлении государственных услуг в рамках всего сообщества (например, они обеспечивают электронные государственные закупки в масштабе ЕС). Во многих случаях это происходит из-за того, что технологические новинки позволяют радикально усовершенствовать поддерживаемые ими административные процессы, зачастую опережая работу по их законодательному обеспечению.

При исследовании барьеров, встающих на пути формирования электронного правительства, ставились следующие задачи:

- понять воздействие этих барьеров на процесс создания электронного правительства в пределах ЕС и во входящих в него странах;

- выделить и проанализировать наиболее существенные из них, а также разработать рекомендации по соответствующим институциональным и правовым мероприятиям, направленным на снижение значимости упомянутых барьеров;

- разработать руководства по реализации продуктивных инициатив, которые могли бы обеспечить продвижение электронного правительства по всей Европе;

- создать онлайновый перечень барьеров, оказывающих значительное отрицательное влияние как на количество пользователей системы электронного правительства, так и на рост спроса на его услуги;

- сформировать компетентную группу экспертов по законодательству, поддерживающему электронное правительство, которая будет консультировать разработчиков соответствующих технологий.

Ключевые цели создания европейского э-правительства. Сегодня успешность проекта создания электронного правительства в ЕС означает достижение пяти главных целей.

1. Ни один гражданин не должен остаться в стороне. Все граждане, включая социально не защищенные группы, являются равноправными бенефициарами услуг электронного правительства. Для того чтобы добиться этой цели, европейским государственным администрациям необходимо сделать более легким и рентабельным доступ к государственной информации и правительственным услугам через инновационное использование ИКТ. Достижение данной цели требует также кардинального повышения осведомленности граждан об услугах э-правительства и роста общественного доверия к ним с одновременным развитием соответствующих навыков в области ИКТ у всех жителей европейских стран.

Влияние правовых аспектов на барьеры, препятствующие прогрессу электронных правительств

2. Обеспечение результативности и эффективности предоставления государственных услуг. Высокий уровень удовлетворения пользователей государственными услугами должен быть обеспечен на основе использования правительством инновационных ИКТ, которые позволят уменьшить административное бремя на граждан и бизнес, гарантировать, что системы э-правительства отвечают текущим и перспективным потребностям пользователей, а также повышают прозрачность действий государственных администраций и их ответственность перед гражданами.

3. Достижение высокой степени соответствия электронных услуг потребностям общества. Государство должно создавать разнообразные электронные услуги, соответствующие социально-экономическим потребностям граждан и бизнеса и приносящие им реальную пользу на всем панъевропейском пространстве. Должен быть создан справедливый и прозрачный электронный рынок, включая рынок электронных государственных закупок, чтобы максимально возможное количество коммерческих компаний оказалось заинтересованным в его развитии.

4. Повышение степени вовлеченности населения и демократизация процессов принятия решений. Использование эффективных и гибких электронных коммуникаций на базе современных ИКТ, предоставление обществу необходимой информации о готовящихся решениях и законах должны увеличивать степень вовлеченности граждан в те демократические процессы, которые непосредственно способствуют достижению максимально широкого консенсуса в разнообразных социальных, культурных и экономических сферах на всех уровнях ЕС (национальном, региональном, общем).

5. Создание ключевых технических решений. Соответствующие технические средства, стандарты и другие виды поддержки должны облегчать продвижение электронного правительства в ЕС. Например, нужно содействовать полной интероперабельности при взаимодействии между системами электронного правительства (в частности, при использовании электронной подписи и при электронной идентификации).

Подходы к исследованию барьеров. В данном исследовании использовался широкий спектр подходов, которые охватывают национальные, региональные, культурные и иные контексты рассматриваемой проблемы. В частности, к ним относятся:

- подробные обзоры и исследования факторов, способных блокировать или, наоборот, облегчать усилия по разработке и использованию услуг э-правительства для достижения поставленных социальных, экономических и политических целей, а также детальные исследования юридической базы, на которой строятся системы электронного правительства;

- онлайновые опросы, проводимые Оксфордским институтом Интернета (Oxford Internet Institute, www.oii.ox.ac.uk), исследующие восприятие главных барьеров и их относительную значимость для ключевых респондентов;

- социологические исследования, позволяющие проанализировать наиболее существенные контексты, в которых государственные э-услуги разрабатываются и используются для достижения жизненно важных целей электронного правительства в странах ЕС. Предусмотрено пять тем таких социологических исследований: цифровые права граждан; электронные консультации; мобильность рабочей силы; государственные регистры (коммерческих компаний, граждан и др.); трансграничные государственные тендеры. Они были выбраны таким образом, чтобы охватить деятельность электронного правительства на всем европейском пространстве на региональном и местном уровнях;

- консультации с ключевыми заинтересованными сторонами с целью привлечь их знания и опыт к исследуемым вопросам. В число таких заинтересованных сторон должны входить законодатели, судьи, госслужащие, граждане - пользователи э-услуг и разработчики систем э-правительства. Консультации могут проходить в форме симпозиумов и рабочих встреч, создания экспертных групп и соответствующих веб-сайтов для отражения их работы и т. д.

Семь ключевых барьеров на пути формирования электронного правительства. Перечисляемые ниже барьеры, которые препятствуют прогрессу в создании электронных правительств, отнесены к наиболее значительным и "универсальным" для большинства соответствующих проектов, тогда как в каждом конкретном случае этот перечень может уточняться как по составу, так и по числу. В первую очередь расширение этого перечня зависит от уровня проекта (региональный, национальный или местный); очевидно также, что включение в него тех или иных барьеров во многом определяется тем, какая сфера рассматривается - законодательная, институциональная, государственное управление. Тем не менее в обобщенном виде такой перечень выглядит следующим образом. На первое место исследователи поставили ошибки, допускаемые высшими политическими руководителями страны в постановке задачи, а также руководителями проектов при их выполнении. Причем в последнем случае медленное и неравномерное продвижение к электронному правительству может быть следствием недостаточно адекватного руководства на любой стадии проекта - от инициации до завершения.

Следующим серьезным барьером названо хроническое недофинансирование. Одной из причин этого может быть некачественный анализ показателя стоимость/выгоды (cost/benefit) на этапе формирования проектного бюджета. В итоге это может привести к тому, что объемы инвестиций окажутся ниже уровня, необходимого для поддержания инновационности проектов по электронному правительству.

Труднопреодолимым барьером является и существующее цифровое расслоение, исследованию которого посвящено множество работ. Это понятие охватывает неравенство в навыках, в доступе к соответствующим системам и технологиям, в уровне знаний, в мотивации и множестве других факторов. Все это вместе взятое может ощутимо ограничить спрос на услуги электронного правительства.

В качестве существенного препятствия рассматривается также неудовлетворительная координация при выполнении проектов электронных правительств. Слабая координация и гармонизация решений тормозит формирование сетей и услуг, пересекающих границы государств и регионов.

Еще один барьер - организационная жесткость. Широкое использование преимуществ электронного правительства может быть значительно ограничено или даже блокировано из-за отсутствия гибкости на уровне всей организации либо отдельных ее подразделений и рабочих мест. Эта гибкость требуется при внедрении необходимых изменений в деятельность государственной организации, в ее различные административные процессы и организационные структуры. Такие изменения обычно бывают направлены на то, чтобы повысить в целом эффективность работы всей организации при опоре на использование электронных сетей и электронной информации и при предоставлении ею э-услуг.

Большое значение как фактору, препятствующему развитию электронных правительств, придается недостаточному уровню доверия к ним граждан и бизнеса. Растущие опасения по поводу неадекватного уровня безопасности и обеспечения приватности при работе в электронных сетях могут подорвать веру в реальность заявлений о том, что электронное правительство может уменьшить риски несанкционированного доступа к персональной информации, онлайнового мошенничества и т. п.

И наконец, немаловажным барьером считаются слабости и недостатки технического проекта. Эти проблемы связаны главным образом с обеспечением интероперабельности (совместимости) ИКТ-систем, которые должны взаимодействовать при предоставлении услуг э-правительства, либо с трудным для практического использования гражданами интерфейсом услуг электронного правительства.

Базовые юридические аспекты преодоления барьеров развития электронных правительств. На первый план здесь выдвигаются законы и регулирование, служащие фундаментом для построения политики, которая затрагивает вопросы электронных правительств в пределах разных стран ЕС, между ними, а также на региональном уровне. Например, директивы EC, относящиеся к электронному правительству и создающие определенный задел для его развития, включают такие документы, как Директива 1999/93/EC по электронным подписям, Директива 2001/29/EC по гармонизации некоторых аспектов авторского права в информационном обществе, Директива 2002/58/EC по приватности и электронным коммуникациям. Далее рассматривается содержание базовых юридических аспектов, которые в той или иной степени определяют эффективность внедрения и деятельности электронного правительства.

Административное право. Оно определяет конкретные права граждан в тех областях, где государственная власть имеет значительные полномочия, и поэтому уточняет набор и качество услуг электронного правительства. В то же время эти права не распространяются на отношения между отдельными индивидуумами.

Установление подлинности и идентификация. Эти элементы "управления идентичностью" составляют критически важную концепцию электронного правительства, согласно которой поставщик онлайновых услуг (например, министерство) должен проверить идентичность онлайнового пользователя. Установление подлинности означает подтверждение того, что данное физическое либо юридическое лицо является тем, за кого себя выдает. Процесс идентификации, в свою очередь, устанавливает либо подтверждает идентичность человека. Эти процессы могут превратиться в барьеры в случаях, если они слишком сложны, дорогостоящи или ненадежны.

Права на интеллектуальную собственность. Права на интеллектуальную собственность и законы об авторском праве могут относиться ко многим электронным услугам, предоставляемым государством, а также к процессам взаимодействия между правительством, бизнесом и гражданами. Они также затрагивают обмен электронными документами и цифровым мультимедийным контентом (например, видеозаписями), защиту баз данных, программного обеспечения и другие электронные услуги и продукты. В частности, Директива 2001/29/EC обращает внимание на то, что "...авторские права и связанные с ними права защищают и стимулируют разработку и продажу новых изделий и услуг, а также создание и эксплуатацию их творческого содержания". Однако эти же права могут применяться и с целью ограничить или даже блокировать использование конкретных видов цифрового контента.

Юридическая ответственность. В двусторонних онлайновых отношениях между государством, с одной стороны, и бизнесом и гражданами, с другой, существует настоятельная потребность в установлении и разделении ответственности за убытки, которые могут возникнуть из-за нарушения функционирования процессов или из-за неточностей в информации, вовлеченной в эти отношения. Закон об ответственности стремится решить эту проблему исходя из тех требований общего закона, которые относятся к нарушению прав и контрактов. Особая роль государства в обществе требует от законодателей внимательного рассмотрения этой проблемы и соответствующего ее решения в рамках закона об электронном правительстве.

Приватность и защита данных. Права, касающиеся приватности и защиты персональных данных, в настоящее время включены в законодательства европейских стран, а также определяются в таких общеевропейских документах, как, например, Европейская конвенция по правам человека. Но они должны быть включены и в закон об э-правительстве.

Прозрачность государства. Широкая готовность к использованию информации государства и открытость демократических процессов (например, внедрение электронных консультаций по готовящимся законопроектам в виде онлайновых форумов) - это ключевые элементы обеспечения прозрачности в области государственного обслуживания, что является важнейшим фактором в построении доверительного отношения к правительству в целом и к электронному правительству в частности. Закон о свободе информации можно назвать главным механизмом предоставления обществу максимально возможного доступа к государственной информации. Однако различия в законах о свободе информации на национальных и региональных уровнях создали ряд серьезных расхождений между странами - членами ЕС. Результаты проводимой в настоящее время общей гармонизации законодательства ЕС пока применимы к ограниченному числу юридических областей.

Отношения между государственными органами, гражданами и другими пользователями ИКТ. Как сами законы, так и регулирование могут играть важную роль в налаживании эффективного взаимодействия между гражданами, бизнесом и правительством. Например, введение единых правил использования онлайновых услуг во всех взаимоотношениях госорганов с обществом позволило бы государству повысить степень доверия к электронному правительству среди простых граждан.

Расширение использования государственной информации. Государственные базы данных необходимы для предоставления различных госуслуг и включают базы данных об отдельных гражданах, коммерческих компаниях, о собственности на землю и транспортные средства и множество других информационных баз, которые ведут различные ведомства. По мере того как возможности обмена информацией между ведомствами и их базами данных становятся все более технически совершенными, должно расширяться их совместное использование в различных контекстах, как это определено в Директиве 2003/98/EC по расширению использования информации государства.

В таблице в обобщенном виде показано, как правовые аспекты влияют на барьеры, препятствующие прогрессу электронных правительств.

Версия для печати