ИНТЕРВЬЮ
Владимир Дрожжинов
Состоявшееся в ходе выставки "ИНФОКОМ-2006" в октябре 2006 г. первое заседание Совета региональной информатизации (www.inforeg.ru) обозначило завершение строительства вертикали управления региональной информатизацией, проводимого Министерством информационных технологий и связи России. Многолетним лидером в области научно-методической поддержки и разработки систем региональной информатизации, обеспечения информационной безопасности, сертификации соответствующих средств и систем еще с советских времен был Всероссийский научно-исследовательский институт проблем вычислительной техники и информатизации (ВНИИПВТИ, www.pvti.ru), который входит в систему научно-исследовательских организаций Федерального агентства по информационным технологиям. Вместе с тем институт не вошел в состав ни одного из консорциумов, выигравших конкурс на создание типового пакета программ управления регионом или муниципалитетом, проведенных этой осенью Росинформтехнологиями. Победителями оказались компании, которые до конкурса не имели достаточно заметных результатов в этой сфере деятельности. Такая неадекватная ситуация подвигла нас обратиться к первому заместителю директора ВНИИПВТИ Юрию Александровичу Михееву, доктору экономических наук, профессору, заслуженному экономисту Российской Федерации. О перспективах региональной информатизации и роли в ней ВНИИПВТИ с ним беседует обозреватель PC Week/RE Владимир Дрожжинов.
PC Week: Какова история развития работ по информатизации управления регионами во ВНИИПВТИ?
Юрий Михеев: В этом году институту исполнится 35 лет. Все это время одним из главных направлений нашей деятельности оставалась разработка научно-методических основ региональной информатизации и практическое участие в построении территориальных информационных систем (далее ТИС. - Прим. ред.) для объектов разного масштаба - от небольших муниципальных образований до крупнейших субъектов РФ. Около 10 лет институт принимает активное участие в создании ТИС Московской области, а в последние годы и Республики Саха (Якутия). Эти и другие системы территориального управления, спроектированные и развернутые с помощью наших сотрудников, обеспечивают информационную поддержку почти всего спектра вопросов местного значения (управление имуществом, социальной сферой, ЖКХ и т. д.).
Юрий Михеев
За этот период мы стали гораздо яснее понимать, каким образом взаимосвязаны по вертикали и горизонтали функции, полномочия и сферы деятельности местных органов самоуправления, органов власти субъектов РФ, а также территориальных представительств федеральных органов власти. Уточнили мы, и какой спектр государственных услуг населению и хозяйствующим субъектам должен предоставляться на территории, какими путями и средствами можно поддержать деятельность органов самоуправления и власти с помощью новейших ИТ.
В результате в сотнях муниципальных образований успешно используются созданные комплексные информационные системы, отвечающие требованиям российского законодательства и соответствующие современному научно-техническому уровню развития ИТ.
PC Week: Каковы предпосылки успешной информатизации региона и муниципального образования?
Ю. М.: Без непосредственного заинтересованного участия первых руководителей федерального, регионального, муниципального уровней, а также общественности (научной, гражданской, профессиональной) в стране невозможно должным образом решить проблему повышения эффективности деятельности властных и управленческих структур за счет внедрения ИТ.
Субъекты РФ, муниципальные образования - это типичные сетевые социально-экономические структуры. С точки зрения ИТ управленческие процессы в этих структурах базируются на принципах параллельности, адаптации, когерентности. На территории субъекта РФ, как правило, одновременно (параллельно) работает до 30-50 органов государственной власти и до 400-500 органов местного самоуправления.
На территориальные образования воздействует неисчислимое количество факторов внешней среды. Это очевидно. И к этой внешней среде надо адаптироваться, опять же в реальном или близком к нему масштабе времени.
Принцип когерентности проявляется в том, что общие правила взаимодействия между органами власти можно считать детерминированными, а вот реализация этих правил - явление случайное.
При всем этом всегда существует необходимость сохранения целостности управления любой населенной территорией. Как здесь обойтись без широкой общественности, буквально всех граждан? Именно граждане и бизнес должны ежедневно требовать повышения эффективности управления, в том числе за счет внедрения ИТ.
PC Week: Что является базой создания типового пакета управления регионом?
Ю. М.: Если вы помните, в не столь давние времена проблемами внедрения типовых решений в сфере информатизации в стране занимались сотни отраслевых и академических институтов.
Теперь ситуация изменилась. Российская Федерация - держава с рыночной экономикой. И разве не ясно, что для формирования типового пакета управления регионом нужен не только комплекс программ или технологий? Необходимо нечто гораздо более весомое. Это - федеральные и региональные законы, подзаконные акты, методики, а также описания алгоритмов принятия решений, начиная с постановки целей социально-экономического развития региона и заканчивая выбором путей и средств их достижения и т. д. Другими словами, не может быть и речи о каком-то одном типовом пакете управления регионом. Но с другой стороны, нельзя отказываться и от задачи типизации информационных систем и ресурсов, необходимых для регионального и муниципального управления.
PC Week: Какие барьеры стояли на пути создания во ВНИИПВТИ типового пакета управления регионом?
Ю. М.: Этот вопрос, на мой взгляд, должен быть соотнесен с динамикой, сложностью и многоаспектностью предметной области, для которой создается система управления. Отвечая на ваш первый вопрос, я уже упомянул барьеры содержательной и алгоритмической сложности управления территориальными образованиями. Но в этом деле есть и психологический барьер. Приведу лишь один пример.
В 1987-1990 гг. тогда еще советская наука о бухгалтерском учете "насмерть" стояла на том, что невозможно типизировать учет даже на одинаковых по характеру деятельности предприятиях. В НИПИстатинформе, где в то время мне пришлось быть директором, существовали отделы разработки АСУ бухгалтерий для ЗИЛа, АЗЛК ("Москвич"), Горьковского автозавода. Даже речи не шло о том, чтобы для подобного рода в общем-то однотипных предприятий можно было разработать единую систему типа известного сейчас пакета "1С: Бухгалтерия".
Теперь мы знаем, что современные ИТ позволяют создавать системы, настраиваемые на изменения внешней среды. Это дает возможность решать задачу типизации, но не сводится к тематически узкому понятию "типового пакета управления регионом".
Далее, если обратиться к информатизации местного самоуправления, взять, скажем, всю совокупность вопросов местного значения муниципальных образований и проанализировать их в части методологической обеспеченности (федерального, регионального и местного законодательства, научной проработки, сформировавшейся системы первичной документации, состава показателей, характеризующих тот или иной вопрос или сферу деятельности, и т. д.), то мы увидим, что эта обеспеченность различна для разных вопросов.
Есть вопросы местного значения, для которых имеются хорошо проработанные методики, реализуемые средствами ИТ. К таким вопросам относятся, например, похозяйственный учет, работа с обращениями граждан, управление имуществом, финансирование, разработка местных программ и прогнозов социально-экономического развития, социальное обеспечение, кредитование.
Но существуют сферы местного значения, где указанное методологическое обеспечение сформировано на недостаточном уровне (транспортное обслуживание, ЖКХ и др.), что затрудняет их информатизацию.
PC Week: Чего не хватает для решения проблемы типизации систем информатизации?
Ю. М.: Мне кажется, не хватает относительно немногого. В области информатизации, прежде всего региональной, одним из главных направлений является решение проблемы развития в стране системы предоставления государственных услуг населению и бизнесу.
Рядом авторов доказано, что до 70% транзакций (элементарных управленческих действий) при предоставлении государственных услуг может выполняться без личного участия граждан или сотрудников организаций. Это получение справок, изготовление и предоставление копий документов, перемещение данных между организациями. Исследования показывают, что именно на эти операции жители сельской местности, к примеру, в Центральном федеральном округе тратят много сил и времени (многократные поездки в органы власти и местного самоуправления - 700 км пути, и стояние там в очередях и т. д.).
Качество и набор предоставляемых государственных услуг - основная мера эффективности деятельности органов власти и управления, с точки зрения граждан. Во всяком случае этот тезис провозглашен в "Концепции использования информационных технологий федеральными органами государственной власти" и в "Концепции региональной информатизации", одобренных Президентом и Правительством России. Однако на пути реализации указанного тезиса есть одно существенное препятствие - отсутствуют узаконенные административные регламенты взаимодействия органов власти, различные по характеру для разных видов государственных услуг. Как следствие, нет и соответствующих электронных административных регламентов и информационных систем, их поддерживающих.
Очевидно, на федеральном уровне должно быть принято решение, упорядочивающее информационное взаимодействие для всех ветвей власти и управления, если речь идет о важнейшем деле - государственных услугах.
PC Week: Вы выделили по сути проблему законодательного обеспечения предоставления государственных услуг населению. По сведениям из Минэкономразвития, сейчас утверждены 12 административных регламентов государственных услуг. Значит, можно приступать к их реализации средствами ИТ для получения электронных административных регламентов?
Ю. М.: Да, можно, и это уже делается, но учтите - это федеральные услуги, а вот с региональными и муниципальными есть проблемы. Для услуг этих уровней необходимо обеспечить интеграцию информационных систем и ресурсов. Это - еще один барьер на пути к комплексной информатизации.
Жизнь не стоит на месте, и многие региональные и местные органы власти (финансово самодостаточные) уже успели понастроить множество систем, подсистем, решений, автоматизированных рабочих мест, которые зачастую проще заменить на новые, чем пытаться объединить в единое территориальное информационное пространство.
Ведь именно в интегрированных системах вполне мог бы проявиться синергетический эффект информатизации. Стратегически проблема интеграции решается за счет использования стандартов представления предметных областей, моделей данных, форматов обмена информацией. Однако такой подход не сулит быстрого выхода из кризисной ситуации.
Гораздо более приемлемым представляется внедрение на территориях базовых информационных платформ, в первую очередь отечественных. Как показывает практика, такие платформы, в том числе предлагаемые нашим институтом, обладают необходимым интерфейсом для взаимодействия со смежными системами, а также отличаются адаптируемостью, интегрируемостью и масштабируемостью. Именно поэтому они могли бы стать "ядрами" интеграции.
При этом надо ясно определиться с управленческими уровнями типизации. В последнее время мне пришлось побывать более чем в двадцати сельских поселках и убедиться в их сходности с точки зрения характера деятельности. Следовательно, нет принципиальных препятствий для проведения в стране массовой акции по созданию унифицированных ИС для сельских муниципальных образований, которые, кстати, во многих субъектах РФ только начинают формироваться и разворачивать свою работу. По моей с коллегами прикидке, цена вопроса - не более 10 млрд. руб. на централизованное приобретение соответствующих программных комплексов и их освоение управленческим персоналом. Эффект от такого мероприятия даже трудно представить. Это практически полный учет жителей (резидентов и нерезидентов), инвентаризация строений, земли, техники, скота и др. Это новый качественный уровень управления территориями, базирующийся на знании реальной обстановки в реальном времени.
С нашей точки зрения, типовых платформ, используемых на уровне муниципальных образований, должно быть не более двух-трех. Иначе возникает множество проблем интеграции на межсистемном уровне, а формирование единого информационного пространства станет неразрешимой задачей.
Итак, по мере преодоления барьеров отсутствия методологического обеспечения, узаконенных административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и бизнесу и стандартов для взаимодействия информационных систем и ресурсов мы можем переходить к типизации решений в области информатизации управления регионами и муниципалитетами. При внедрении уже типовых решений совокупные затраты на информатизацию регионов и муниципалитетов были бы в значительной мере снижены и, по нашей оценке, до половины граждан страны ощутили бы реальную пользу многочисленных реформ в сфере государственного и муниципального управления.
PC Week: Как разделяются обязанности между Советом региональной информатизации и Советом главных конструкторов региональной информатизации?
Ю. М.: Совет региональной информатизации создан при Мининформсвязи. Определен его статус, и, насколько я понимаю, его главная стратегическая задача - формирование и реализация государственной политики в сфере региональной информатизации, т. е. определение целей и основных направлений работ и мероприятий по достижению этих целей.
Задачи Совета главных конструкторов - тактического порядка. В сфере региональной информатизации есть одна важная особенность. Многие решения, в том числе типовые, зарождаются и экспериментально проверяются прежде всего в регионах и муниципальных образованиях. Без такой апробации опасно рекомендовать их внедрение во всех регионах и муниципальных образованиях. Поэтому задача второго Совета - отбор передовых решений, оценка практического опыта и выработка на этой основе рекомендаций для первого Совета.
PC Week: Как, на ваш взгляд, должно быть организовано внедрение типового пакета управления регионом?
Ю. М.: Реально внедрение типовых решений невозможно осуществить только на "бумажном" уровне, т. е. в административном порядке. Даже наличие международных и отечественных стандартов не привело нас (сообщество специалистов-разработчиков) к полномасштабному единству в сфере информатизации. Я уже говорил, что многие сферы внедрения информационных технологий в субъектах РФ и муниципальных образованиях в достаточной мере обеспечены законодательной, методической базой, новейшими средствами ИТ. Однако единства информационных систем и ресурсов даже в отдельно взятых областях и сферах управления, а тем более в масштабах регионов добиться пока не удалось. На мой взгляд, для того чтобы проблема типизации не стала долгостроем, в нашей сфере необходимо осуществить ряд капитальных мер.
Во-первых, следует выбрать и назначить в субъектах РФ (на условиях аутсорсинга или других) системных интеграторов ТИС. Их главная задача - пропускать через испытательный стенд главного конструктора ТИС все вновь создаваемые и действующие информационные системы органов государственной власти и местного самоуправления. Если эти системы не соответствуют требованиям совместимости, не обеспечены едиными словарями, справочниками, классификаторами, примитивны с точки зрения моделей представления данных и используемых решений, им не место в составе ТИС региона или муниципального образования.
Во-вторых, нужно создать эффективный механизм организационно-хозяйственных отношений между участниками работ в сфере информатизации территорий. В настоящее время абсолютное большинство субъектов РФ и многие муниципальные образования приняли и реализуют целевые программы информатизации. Но все равно не удается избежать эффекта "ползучести" и "островной" информатизации.
PC Week: Как должна осуществляться капитализация затрат на информатизацию управления регионами и муниципалитетами в условиях наличия на одной территории взаимосвязанных федеральных, региональных и муниципальных органов управления?
Ю. М.: Создаваемые в ходе реализации целевых программ дорогостоящие ИС и ресурсы должны ставиться на бухгалтерский баланс. К кому? Основных участников процесса информатизации, как правило, три: государственный заказчик - координатор, государственный заказчик (орган власти - заявитель) и исполнитель работ.
Первый обеспечивает целевое финансирование, контроль и т. д. Созданные ценности материального (машины, средства связи) и нематериального (программы и данные) порядка попадают на баланс к государственному заказчику - заявителю работ из экономического, финансового, строительного, медицинского и других блоков регионального правительства. Чаще всего у заказчика-координатора не хватает полномочий, чтобы заставить заявителя полностью выполнять всю совокупность требований, соблюдение которых необходимо для обеспечения всестороннего единства ТИС в целом. Заявители, как правило, самостоятельно выбирают исполнителей работ. Исполнители по-разному решают проблемы. А это приводит к тому, что собрать территориальную ИС в единое целое оказывается весьма трудно, а иногда и невозможно. Для наглядности скажем, что есть примеры, когда в одном не очень крупном городском муниципальном округе ТИС создавалось усилиями 23 организаций-исполнителей из 16 городов.
К названным проблемам добавляется то, что каждый федеральный орган государственной власти, имеющий территориальные представительные органы, волен принимать собственные технические, программные, методические, кадровые и другие решения. Ранее мы отметили, что задачи информационного взаимодействия с федеральными органами власти требуют особого подхода. Но к ним добавляются текущие проблемы (перетекание кадров, низкая эффективность затрат, дублирование процессов сбора информации и т. д.). Поэтому надо как можно быстрее с федерального уровня задать основы механизма организационно-хозяйственных отношений участников процесса информатизации территорий, хотя бы в виде рекомендаций.
Конечно, предлагаемые меры не являются исчерпывающими, но, как показывают результаты многолетнего мониторинга информатизации регионов нашим институтом, они действительно выстраданы практически всеми регионами и муниципальными образованиями.
