Принцип единого окна

ТЕХНИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ

Как построить систему электронного документооборота между государственными органами и хозяйствующими субъектами

Задача организации электронного взаимодействия между предприятиями и госструктурами находится в числе важнейших приоритетов современного информационного общества. Растут объемы информации и количество показателей, обрабатываемых в государственных информационных системах для повышения качества и эффективности управления государством. Соответственно увеличиваются объемы документооборота между бизнес-структурами и государственными органами, уполномоченными законодательством на прием и обработку различного рода данных. Параллельно нарастает и поток данных, порожденных процессами повышения открытости управленческих структур, передачи хозяйствующим субъектам по их запросам разнообразной нормативно-правовой, справочной информации и т.д.

Как правило, когда речь заходит о юридически значимом электронном документообороте между предприятиями и контролирующими органами, то имеются в виду системы сдачи отчетности через Интернет в налоговые инспекции, управления Пенсионного фонда России (ПФР), территориальные органы Фонда социального страхования (ФСС) и службы государственной статистики (Росстата). В каждом из этих ведомств сложились свои технологические подходы к вопросу организации информационного взаимодействия с предприятиями.

К сожалению, в настоящее время основной объем документооборота продолжает оставаться бумажным. Но для повышения качества систем обработки информации, конечно, нужно переводить весь процесс взаимодействия государства и бизнеса на электронные рельсы. Ведь доставка данных по телекоммуникационным каналам связи является естественным способом взаимодействия современных информационных систем. Настоящая статья посвящена анализу возможных методов организации систем обмена электронными документами на пути перехода к безбумажным технологиям.

Общие подходы

Недостаточно просто задать переход к электронному документообороту в качестве цели развития и надеяться, что таким образом будут достигнуты необходимая автоматизация и упрощение работы предприятий c госструктурами. Ведь электронный документооборот можно организовать по-разному, и от того, как будет построена общая схема взаимодействия субъектов системы, на 99% зависит успешность и жизнеспособность внедряемых прикладных решений.

В масштабах страны развитие систем электронного взаимодействия государства и бизнеса может строиться по одному из трех основных сценариев.

Инфраструктура единого окна

Вариант 1. Государственный орган самостоятельно строит для себя, с учетом собственных частных потребностей, систему электронного документооборота со "своими"*1 хозяйствующими субъектами. При этом он берет на себя роль централизованного разработчика и оператора системы и все работы по ее созданию, развитию и обслуживанию поручает либо собственным подразделениям, либо эксклюзивным внешним подрядчикам, обеспечивая их финансирование.

_____

*1 На самом деле "налогоплательщики" ФНС, "страхователи" ПФР, "работодатели" ФСС и "наблюдаемые субъекты" Росстата - суть одни и те же индивидуальные предприниматели и юридические лица нашей страны, поэтому здесь не обойтись без кавычек.

Вариант 2. Государственный орган определяет правила игры для системы электронного документооборота между собой и "подотчетными" хозяйствующими субъектами, задавая установленные форматы и технологию передачи данных и обеспечивая возможность участия своих подразделений в этом документообороте, и, таким образом, развивает систему, которая будет обслуживаться конкурирующими между собой операторами, предоставляющими услуги электронного документооборота конечным пользователям.

Вариант 3. Государство в целом создает условия для построения полноценной инфраструктуры электронного правительства, предполагающей возможность для каждого хозяйствующего субъекта осуществлять посредством простого унифицированного технологического процесса обмен любыми данными с любой государственной структурой.

Последний вариант является идеальной целью, которая, очевидно, пока не достижима, но принята в качестве вектора развития государственных услуг и электронного документооборота во всем мире, в том числе и в нашей стране в рамках ФПЦ "Электронная Россия" на 2005-2010 гг. Но понятно, что если мы хотим, чтобы задача построения эффективно работающего электронного правительства стала более реальной хотя бы в 2010 г., то необходимо уже сейчас при разработке систем закладывать в них возможности развития с учетом перспективной цели.

В настоящем обзоре мы попытаемся показать, что предпосылки для полноценного э-правительства могут быть созданы только в том случае, если развитие систем электронного документооборота между государством и бизнесом будет основано на втором сценарии, с его последующим развитием и переходом к третьему. Поговорим об этих трех вариантах подробнее.

Вариант 1: замкнутая, монопольная система

Система электронного документооборота между государственным органом и предприятием, построенная по первому варианту, сводится к тому, что этот орган сам организует канал взаимодействия между собой и своими "клиентами" и, не допуская в этот канал третьих участников, осуществляет обмен документами. Такую централизованно-монопольную систему документооборота можно назвать замкнутой, так как в своем функционировании она не нацелена на взаимодействие с внешним миром.

Для создания подобной системы государственный орган должен прежде всего разработать программное обеспечение, предусмотрев возможность его постоянного изменения и совершенствования с учетом изменений в нормативных документах, развития инструментальных средств и удовлетворения пожеланий пользователей. Затем спроектировать, закупить, установить и в будущем развивать всю техническую инфраструктуру (серверы документооборота, АРМы специалистов, средства сетевой безопасности и т. д.), необходимую для функционирования системы. И наконец, обеспечить консультационное сопровождение абонентов системы документооборота в режиме "горячей линии" для разъяснения вопросов установки, настройки и работы программного обеспечения, разбора аварийных и конфликтных ситуаций.

И здесь уже совсем не принципиально, как именно организуется решение этих задач - силами собственных ИТ-подразделений государственных органов или с привлечением внешних подрядчиков. В любом случае данному варианту будут присущи следующие черты:

- государственный орган, выступая перед хозяйствующими субъектами в качестве организатора системы документооборота, берет на себя несвойственные ему функции по разработке, администрированию, сопровождению и развитию системы, а также связанную с этим ответственность;

- создание и развитие системы происходит за счет бюджетных средств на монопольной основе, что не может способствовать росту ее качества и гибкому развитию в соответствии с требованиями пользователей и современных технологий;

- ограничиваются возможности разбора конфликтных ситуаций, поскольку полновластным хозяином системы является сам государственный орган, имеющий собственные интересы (например, при сдаче отчетности не исключено возникновение спора о своевременности ее представления, связанной со штрафными санкциями; если арбитром является сам орган, принимающий отчетность, то вряд ли стоит надеяться на его объективность);

- переход от ведомственной замкнутой системы к полноценному э-правительству сопряжен с большими трудностями, поскольку организация взаимодействия абонента системы с каждым новым получателем информации потребует установки и настройки на рабочем месте абонента новых модулей программного обеспечения, средств защиты информации и ключей.

Ясно, что все эти неизбежные следствия обсуждаемого варианта являются его недостатками. Не так уж трудно спрогнозировать, чем обернутся в этом случае потраченные бюджетные деньги: монопольная система, лишенная качественного обслуживания, поддержки и своевременных обновлений, будет терять доверие пользователей, не имеющих возможности защитить свои права при возникновении проблем из-за сбоев в системе или ее плохого сопровождения. Удерживать ситуацию можно будет только одним способом: используя свое монопольное положение, "заставлять" предприятия работать именно с этой системой. Через пару-тройку лет такая система, уже не удовлетворяющая современным техническим требованиям, будет, скорее всего, списана в архив, поскольку интеграция ее в более масштабные среды потребует значительных инвестиций, превышающих затраты на создание нового решения с нуля.

Вариант 2: расширяемая система, поддерживающая конкуренцию

Государственный орган может поступить иначе, передав разработку, развитие и обслуживание систем электронного документооборота в руки участников рынка. Поскольку эти организации будут оказывать услуги передачи данных, мы будем их дальше называть операторами. За государственным органом в этом случае остаются три основные функции:

- составление единых и прозрачных правил работы на создаваемом таким образом рынке услуг электронного документооборота, с тем чтобы обеспечить равные возможности фирмам-операторам;

- предоставление своим подразделениям возможности приема данных из любых прикладных систем (для этого надо разработать единые и универсальные регламенты документооборота и форматы электронных документов);

- контроль за выполнением участниками рынка общих правил, а также за соответствием прикладных систем требованиям по форматам и регламентам. Для этого необходимо создать такую систему аттестации программного обеспечения, которая согласно наработанной практике позволит проводить эту аттестацию силами сотрудников аккредитованных испытательных лабораторий на коммерческой основе, то есть формирование такой системы не будет связано с дополнительными бюджетными затратами.

Теория и практика едины: при выполнении этих трех условий удается построить систему, превосходящую во всех отношениях централизованно-монопольную. Разработчики программного обеспечения в силу собственной коммерческой заинтересованности инвестируют средства в создание качественных прикладных решений и обеспечивают их совместимость с информационными системами государственного органа. Более того, такая система документооборота оказывается расширяемой, так как ее можно будет достаточно легко наделять новой функциональностью, развивать и интегрировать в инфраструктуру электронного правительства.

Расширяемая система обязательно предполагает наличие третьего звена - оператора системы. Он не является участником документооборота в прямом смысле этого слова (не отправляет и не получает циркулирующие в системе документы), а играет роль диспетчера, передавая документы от одних участников документооборота к другим. При этом каждый участник процесса взаимодействует только с оператором.

Появление в системе документооборота выделенного оператора позволяет решить принципиальные проблемы централизованных ведомственных систем. Во-первых, в этом случае государственный орган не берет на себя выполнение не свойственных ему задач по обеспечению функционирования системы и связанную с этим ответственность; ее принимают на себя специализированные операторы, действующие на основании коммерческих договоров с абонентами системы и отвечающие за сбои, простои, нарушения в ее работе, а государственный орган может, занимаясь своей основной деятельностью, развивать систему регламентов и нормативных документов, на основании которых разработчики будут реализовывать новые сервисы электронного документооборота.

Во-вторых, система разрабатывается без каких-либо существенных затрат бюджетных средств за счет инвестиций конкурирующих разработчиков, что создает объективные предпосылки для повышения ее качества.

Все проблемы обслуживания системы и разбора конфликтных ситуаций решаются благодаря тому, что функции администрирования системы возлагаются на оператора. Он осуществляет контроль целостности документооборота (проверка факта доставки и получения документов); контроль соблюдения регламента документооборота (проверка формирования необходимых квитанций, протоколов, подтверждений, ответных сообщений); разрешение противоречий, связанных с определением времени формирования, отправки и получения документов (независимое подтверждение времени); администрирование направлений документооборота (ведение единого справочника адресов, открытых ключей абонентов).

Особо отметим, что если все государственные органы сегодня будут выстраивать свои системы документооборота в соответствии с этими принципами на конкурентной основе, то тем самым будут созданы достаточные предпосылки для перехода к третьему сценарию - электронному правительству.

В наибольшей степени положительные качества системы электронной отчетности проявляются при размещении всех сервисов документооборота на сервере оператора системы и организации доступа участников документооборота к этому серверу через Web-интерфейс. Такое решение на базе тонкого клиента позволяет избежать необходимости настраивать и поддерживать программное обеспечение у абонента (только в случае использования системы защищенного документооборота придется все же один раз установить на рабочих местах участников документооборота криптографические модули).

На сервер системы выносится вся изменяемая часть ПО: описания форм, форматов, справочники и контрольные соотношения. Электронные документы формируются на сервере в виде файлов определенного формата, затем на рабочем месте абонента подписываются его ЭЦП, шифруются и передаются оператором в контролирующий орган.

Впрочем, сама по себе потребность в постоянном обновлении прикладного ПО (в первую очередь автоматизированной системы бухгалтерского учета) на предприятии отпала бы при упрощении и стабилизации учетной политики, проводимой государством. Результатом нынешней политики является непрерывный рост объемов и усложнение структуры многочисленных форм отчетности, анализ которых является неподъемной задачей даже для самых современных и производительных автоматизированных систем. Собирая многие тысячи показателей отчетности, государственные органы реально контролируют только десятки или, в редких случаях, сотни из них. Кардинальное упрощение состава и структуры форм отчетности могло бы дать нисколько не меньший эффект, чем внедрение безбумажных технологий документооборота.

Однако сейчас об этом приходится только рассуждать, и грамотное применение систем электронного взаимодействия остается единственным средством снижения болезненности искусственно раздутой проблемы.

На пути к варианту 3: технология единого окна

Сегодня практически невозможно представить себе одну систему, охватывающую и объединяющую в общем коммуникационном пространстве все хозяйствующие субъекты (около 2,5 млн. юридических лиц и 7 млн. индивидуальных предпринимателей) и все контролирующие органы (не менее 15 тыс. территориальных структур различных ведомств во всех регионах страны). Создание такой системы по инициативе сверху обошлось бы слишком дорого и скорее всего стало бы нерешенной задачей - одним из и без того многочисленных "долгостроев" ИТ-индустрии, поглощающим финансовые ресурсы и не приносящим практических результатов.

Никто, впрочем, и не пытается построить такую систему. Развитие идет по привычному пути "лоскутной" автоматизации - создаются относительно небольшие системы документооборота на ведомственном или региональном уровне. Но уже на этом этапе надо задуматься о наделении этих систем такими качествами, чтобы в будущем их можно было интегрировать в глобальную систему электронного правительства.

Решение мы видим в технологии единого окна, которая позволяет предприятию отчитываться перед всеми государственными органами через одну систему, получая полное обслуживание по всем вопросам у своего оператора. Эта технология, несомненно, более эффективна и удобна, нежели та, что требует передавать отчетность через разные системы и разных операторов в зависимости от того, с каким государственным органом приходится иметь дело.

Технологию единого окна можно создать, только если все госорганы, вовлеченные в процесс документооборота с предприятиями, будут строить свои системы по второму сценарию. При этом совсем не обязательно строго унифицировать все форматы и не нужно организовывать документооборот между каждым оператором и каждым подразделением государственного органа. Все эти вопросы создания единого окна можно будет решить при интеграции расширяемых систем электронного документооборота путем организации обмена данными между серверами операторов.

Каждый оператор имеет информацию обо всех абонентах, с которыми он вступает в непосредственное взаимодействие. Поэтому, получая определенный пакет документов, он может определить, является ли адресатом этого пакета один из его клиентов. Если да, то оператор доставляет пакет по адресу. Если нет, то передает оператору, обслуживающему данного абонента. Этот простой принцип мы называем роумингом.

Благодаря ему интеграция созданных различными операторами расширяемых систем оказывается вполне посильной задачей. Для конечного пользователя системы появление роуминговых отношений между операторами не влечет за собой необходимости приложения каких-либо дополнительных усилий. Абонент направляет все данные в единое окно, которым является для него обслуживающий данного абонента сервер документооборота.

Практика: представление отчетности

Наиболее востребованным решением будущего электронного правительства, уже сейчас эксплуатируемым в России в промышленном режиме, является система подачи налоговых и бухгалтерских отчетов в налоговые органы в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. Здесь наработана богатая практика, которая позволяет рассматривать эту систему в качестве примера для организации электронного документооборота между хозяйствующими субъектами и государственными органами в целом.

Успешное развитие средств представления налоговой отчетности через Интернет мы связываем именно с избранным налоговым ведомством методологическим подходом - последовательной реализацией того, что мы назвали выше вторым сценарием, т. е. с созданием расширяемой системы.

При формировании нормативной базы в 2002 г. Министерство по налогам и сборам (ныне - Федеральная налоговая служба, ФНС) предусмотрело институт "специализированных операторов связи" (приказ N БГ-3-32/169 от 02.04.2002 г.), выступающих организаторами инфраструктуры электронного документооборота налогоплательщиков и налоговых органов. К функциям спецоператора, согласно этому документу, отнесены поддержание транспортной и криптографической системы, техническая поддержка пользователей, а также независимое удостоверение того, в какое время был подан отчет.

Такая идея оказалась очень продуктивной. В течение относительно короткого времени сформировался конкурентный рынок операторов (предоставляющих услуги налогоплательщикам и налоговым органам), а также разработчиков прикладных решений документооборота (поставляющих свои системы операторам). Так, в настоящее время главный научно-исследовательский вычислительный центр (ГНИВЦ) ФНС России сертифицировал для использования спецоператорами около десятка различных прикладных систем, а общее количество спецоператоров по всем регионам перевалило за 150. Во многих районах за внимание налогоплательщиков состязаются по 3-4 спецоператора, конкурируя за счет ценовой политики, качества услуг, специальных предложений для разных категорий абонентов. При этом, по данным на 1 ноября 2005 г., на представление налоговой и бухгалтерской отчетности через Интернет перешли порядка 150 тыс. организаций и индивидуальных предпринимателей; ежемесячно эта цифра увеличивается примерно на 10 тыс., а объемы ежеквартального электронного документооборота достигли 3-4 млн. файлов.

Остается надеяться, что ФНС России будет продолжать развивать имеющуюся инфраструктуру электронного документооборота, основанную на принципах второго варианта, то есть расширяемой и конкурентной модели. Хочется верить, что и другие ведомства, принимающие отчетность, воспользуются этим положительным опытом и будут развивать свои системы на этих принципах. И несмотря на то что источник целевых бюджетных средств - это всегда соблазн как для эксклюзивных подрядчиков, так и для самих государственных органов, будем надеяться, что те, от кого зависит решение, не изберут вариант монопольно-ведомственных систем.

На пути к электронному правительству

Итак, на сегодняшний день налоговое ведомство России в значительной степени преуспело на поприще электронного взаимодействия с налогоплательщиками. Сейчас налоговую отчетность через Интернет сдают порядка 6-8% от общего числа юридических лиц в стране. В отдельных регионах, где внедрение систем представления отчетности через Сеть было начато уже давно, эта доля составляет 25% и продолжает расти. Поэтому есть все основания полагать, что такой, и даже больший, уровень распространения современных технологий документооборота в скором времени может быть достигнут повсеместно.

Каким же образом удачный почин ФНС России мог быть поддержан другими государственными структурами, заинтересованными в эффективном решении задачи массового сбора регламентированной отчетности? Увы, механически перенести имеющуюся практику "один в один" не получится. Ведь каждое ведомство имеет свои сложившиеся процедуры и стандарты, которые определяют:

- использование средств криптографической защиты информации (СКЗИ);

- входные форматы технологических файлов в автоматизированных системах обработки сведений;

- правила проверки правильности и целостности представленных предприятиями сведений;

- регламенты взаимодействия с хозяйствующими субъектами в технологическом процессе сбора отчетности (например, требуется ли подтверждение времени сдачи отчетности, нужна ли предварительная выверка сведений по информационным ресурсам контролирующего органа и т. п.).

Соответственно переход на представление отчетности в электронном виде требует учета всех этих особенностей. И решение данной проблемы возможно только с привлечением профессиональных участников рынка юридически значимого документооборота и операторов. Например, сервер системы электронного документооборота может принимать данные отчетности из автоматизированной системы бухгалтерского учета в едином стандарте (например, XML), а далее передавать эти сведения в те или иные контролирующие органы в требуемом именно ими формате. Аналогичным образом можно решить проблемы унификации ориентированных на пользователя процедур проверки сведений и регламентов электронного взаимодействия.

Поэтому, на наш взгляд, каждая из госструктур, еще не начавшая прием отчетности в электронном виде, должна провести следующие мероприятия:

- сформировать ведомственную нормативную базу, определяющую технологию работы и создающую условия для оказания услуг конечным пользователям операторами на конкурентной основе (наподобие имеющейся в ФНС России);

- осуществить кодификацию всех технических форматов и процедур, связанных с процессом сбора электронной отчетности, и предоставить эти сведения в открытом виде всем разработчикам систем электронного документооборота и автоматизированных бухгалтерских систем.

В этом плане можно только приветствовать инициативу правления ПФР, направленную на прием сведений персонифицированного учета за 2005 г. через Интернет, в первую очередь от тех страхователей, которые уже представляют электронную налоговую отчетность. В рамках этой инициативы в течение нынешнего года был успешно проведен ряд пилотных проектов (в Краснодарском крае, Волгоградской, Свердловской и Ленинградской областях, Москве и Московской области). В рамках этих экспериментов были отработаны регламенты взаимодействия, созданы проекты организационно-распорядительной документации. Была также решена проблема совместимости СКЗИ "КриптоПро CSP" и "Домен-К", наиболее широко используемых в инфраструктурах защиты информации ФНС России и ПФР соответственно.

Таким образом, уже в январе - феврале 2006 г. многочисленные абоненты систем сдачи налоговой отчетности по сети Интернет смогут передать через единый интерфейс и с использованием единых СКЗИ сведения персонифицированного учета в районные управления ПФР.

Хотелось бы только, чтобы результатом развития систем электронного взаимодействия не стала ситуация, когда каждое ведомство построит свою инфраструктуру сбора отчетности со своими операторами и регламентами документооборота, но эти системы окажутся несовместимыми между собой. Ведь в таком случае конечному пользователю все равно придется работать со множеством различных технологических процессов. И его затраты на подключение к ряду разнородных систем будут при этом неизбежно выше, чем в случае, когда операторы смогут предоставлять возможность защищенного, юридически значимого электронного документооборота со всеми государственными ведомствами. Другими словами, развитие второго сценария - построение ведомственных систем электронного документооборота с привлечением операторов - должно происходить с оглядкой на решение общегосударственной проблемы оптимизации процесса обмена безбумажными документами.

С автором статьи, заместителем генерального директора ЗАО "ПФ "СКБ Контур" (г. Екатеринбург), можно связаться по адресу: volkov@skbkontur.ru.

Версия для печати