Отличительная особенность сегодняшнего этапа информатизации органов государственного и муниципального управления — это создание и внедрение крупных систем, предназначенных для использования в масштабах всей страны и охватывающих деятельность сразу нескольких госструктур. Неслучайно главной целью проведенной в первых числах ноября 2-й научно-практической конференции “Корпоративные системы”, организованной консалтинговой группой “ТЕРМИКА” совместно с Информационно-методическим центром технологий государственного и муниципального управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ, стало обсуждение теоретических и практических вопросов построения комплексных информационных систем и совершенствования государственного управления и местного самоуправления на основе использования ИКТ.

Надо, однако, отметить, что круг вопросов, наиболее активно обсуждавшихся участниками конференции, а это и внедрение электронной цифровой подписи (ЭЦП), и создание систем электронного документооборота, и проблемы межведомственного взаимодействия, отражает тот факт, что ключевые проблемы использования ИТ в деятельности органов государственной власти так и остаются нерешенными. Как говорится, воз и ныне там.

Взять, к примеру, вопрос об ЭЦП, закон о которой был принят еще в январе 2002 г. По единодушному признанию докладчиков, основные технологические вопросы ее внедрения можно уже считать решенными. Так, Владимир Матюхин, руководитель Федерального агентства по информационным технологиям, сославшись на данные производителей средств цифровой подписи, сообщил, что сегодня в России имеется около 1 млн. цифровых подписей, среди которых примерно 200 тыс. зарегистрировано в удостоверяющих центрах (УЦ). Именно поэтому, по его мнению, нельзя говорить о том, что у нас слабо развита технология цифровой подписи с точки зрения инфраструктуры. Речь сегодня должна идти лишь о том, чтобы обеспечить исполнение закона об ЭЦП.

Аналогичной точки зрения придерживается и член Совета Федерации Федерального Собрания РФ, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, член Комиссии Совета Федерации по информационной политике Леонид Белов, который утверждает, что в настоящее время ЭЦП нельзя признать эквивалентом собственноручной подписи человека. До тех пор, пока между участниками документооборота не возникает никаких споров, она действует. Однако в случае конфликтной ситуации ЭЦП не работает, поскольку одна сторона может утверждать, что получила подписанный второй стороной документ, а другая — что никакого документа не подписывала. Таким образом, по его мнению, федеральный закон об ЭЦП де факто нельзя признать работающим.

Интересная ситуация, по словам Владимира Матюхина, сложилась в настоящее время с самими УЦ. За последние годы вокруг федерального центра выстроилась целая структура удостоверяющих центров: сейчас их насчитывается более 300 (большинство из них —коммерческие), а в Федеральном агентстве по информационным технологиям зарегистрировано 117 УЦ. При этом каждый из коммерческих центров должен проходить лицензирование или аккредитацию согласно закону об ЭЦП. Однако в законе о лицензируемых видах деятельности такой деятельности, как удостоверение ЭЦП, нет. И оба этих закона действуют параллельно уже в течение трех лет. Учитывая двойственность такого положения, налоговая и таможенная службы выступили с инициативой подготовки соответствующего указа Президента РФ; в 2005—2006 гг. было выработано необходимое решение, но оно до сих пор так и не утверждено, хотя этот вопрос, по мнению Владимира Матюхина, является чрезвычайно актуальным.

Как рассказал Леонид Белов, в настоящее время в Государственной Думе продолжается работа над законопроектом об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Предполагается, что в результате удастся восполнить пробел в российском законодательстве, в котором нет нормативного правового акта о механизме реализации права каждого человека свободно искать и получать информацию о деятельности госорганов. Главными чертами нового законопроекта должны стать презумпция открытости информации, вариативность форм ее предоставления, организационные гарантии доступа к ней и ответственность за нарушение порядка доступа к информации.

Однако, как считает Леонид Белов, и с этим законопроектом не всё так гладко, как хотелось бы. Так, по его мнению, попытка установить исчерпывающий перечень сведений, доступ к которым может быть предоставлен гражданам, оказалась неудачной в силу того, что подобный перечень очень сложно сделать полным и непротиворечивым. Например, в статье 9 законопроекта отсутствует упоминание об административных регламентах и стандартах, которые являются полезными источниками сведений о порядке деятельности госорганов. По словам Леонида Белова, было бы проще указать, что запрещено, а всё остальное — разрешить. Кроме того, указание в законопроекте круга обладателей информации выводит многие публичные структуры из сферы действия закона; в частности, понятие “государственные органы” оказывается слишком узким, если попытаться применить его в отношении ЦИК или Общественной палаты РФ. В силу этого они фактически выпадают из сферы действия законопроекта. В то же время в данном документе не учитывается, что всё больший объем государственных функций и услуг осуществляется не госорганами, а муниципальными учреждениями, автономными коммерческими организациями и т. д. Большой объем информации, необходимой гражданам, находится, например, в бюро технической инвентаризации, которые, однако, не относятся к органам госструктуры.

При этом Леонид Белов отдельно упомянул о необходимости придания юридической значимости электронным документам. В сегодняшних правовых условиях России гражданин, получив на экран своего монитора и распечатав запрашиваемую информацию, не может использовать ее для отстаивания своих интересов и прав в судах или других государственных инстанциях. Это может стать камнем преткновения и в деятельности федерального центра, который должен способствовать эффективному межведомственному информационному обмену.

Значительная часть времени конференции была отведена обсуждению конкретных примеров реализации проектов — созданию комплексных ИС, корпоративных порталов, автоматизированных систем обучения и контроля знаний и т. д. Здесь интересными соображениями на тему о том, какие принципы должны быть заложены в разработку крупных систем, поделился Леонид Юхневич, директор НИИ “Восход”, в котором накоплен большой опыт реализации автоматизированных систем государственного назначения: ГАС “Выборы”, ГАС “Правосудие”, “Государственный регистр населения” и др. Во-первых, по его мнению, существенное влияние на создание и развитие ИС оказывает изменение законодательства. С одной стороны, сегодня в России можно наблюдать, что законодательство постоянно отстает от возможностей ИТ и потребностей в ИС, а с другой — необходимо учитывать, что динамичное изменение действующего законодательства требует построения системы на таких базовых принципах, которые бы позволили оперативно обеспечивать ее актуальность в меняющихся условиях. Во-вторых, рост числа заказчиков автоматизированных систем требует не только кооперации соисполнителей, но и создания соответствующих координирующих органов управления проектом, которые бы решали межведомственные задачи. Такими органами, как считает Леонид Юхневич, могут стать межведомственные рабочие группы, комиссии и другие объединения. Причем обязательно должен быть сформирован совет конструкторов, работающий под управлением главного конструктора системы. В-третьих, при разработке систем необходимо учитывать, что их эксплуатация порой приводит к возникновению у пользователей потребности в бизнес-реинжиниринге. А это, в свою очередь, может потребовать изменения или новой разработки не только внутренних инструкций, но и законодательных актов, что может стать тормозом для дальнейшего развития системы. И к такой проблеме, предупреждает Леонид Юхневич, надо быть готовыми заранее. В-четвертых, использование типовых программно-технических решений сегодня оптимизирует финансовые расходы на проектирование, эксплуатацию и обслуживание систем. В частности, создание автоматизированных систем стимулируется в России развитием телекоммуникационной инфраструктуры и появлением новых программно-аппаратных средств. В-пятых, поскольку Россия все больше интегрируется в международное информационное пространство, необходимо обеспечить соответствие применяемых решений международным стандартам, а также возможность юридически значимого, защищенного электронного документооборота с использованием ЭЦП. И, наконец, еще на этапе создания системы следует в полной мере решить все организационные вопросы ее последующей эксплуатации и обслуживания или по крайней мере нужно понимать, как эти вопросы будут решаться. Такой подход поможет впоследствии избежать проблемы нехватки квалифицированных кадров, которые должны обслуживать систему.